АРБИТРАЖНЫЙ СУД ЗАПАДНО-СИБИРСКОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 9 июня 2016 г. по делу в„– А70-6339/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 02 июня 2016 года
Постановление изготовлено в полном объеме 09 июня 2016 года
Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в составе:
председательствующего Сириной В.В.
судей Бушмелевой Л.В.
Орловой Н.В.
при протоколировании судебного заседания с использованием средств аудиозаписи рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Стройпроект" на решение от 30.11.2015 Арбитражного суда Тюменской области (судья Сидорова О.В.) и постановление от 10.03.2016 Восьмого арбитражного апелляционного суда (судьи Кливер Е.П., Зорина О.В., Иванова Н.Е.) по делу в„– А70-6339/2015 по иску общества с ограниченной ответственностью "Стройпроект" (422060, Республика Татарстан, Сабинский р-н, п.г.т. Богатые Сабы, ул. Строителей, 2, ОГРН 5087746442383, ИНН 7709809651) к Департаменту земельных отношений и градостроительства администрации города Тюмени (625002, г. Тюмень, ул. Орджоникидзе, 24, ОГРН 1027200857980, ИНН 7202029213) о признании незаконным предписания от 13.04.2015 в„– 44-к об устранении выявленных нарушений.
Другие лица, участвующие в деле: общество с ограниченной ответственностью "Ашан", общество с ограниченной ответственностью "Леруа Мерлен Восток".
В заседании приняли участие представители:
от общества с ограниченной ответственностью "Стройпроект" - Акимфиева Н.В. по доверенности от 15.04.2016, Субботин И.А. по доверенности от 10.05.2016, генеральный директор ООО "Стройпроект" Обыденова Т.В. на основании решения от 15.04.2014;
от Департамента земельных отношений и градостроительства администрации города Тюмени - Вахлов Д.А. по доверенности от 18.01.2016 в„– 7.
Суд

установил:

общество с ограниченной ответственностью "Стройпроект" (далее - ООО "Стройпроект", общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Тюменской области с заявлением к администрации города Тюмени в лице Департамента земельных отношений и градостроительства о признании незаконным предписания от 13.04.2015 в„– 44-к об устранении выявленных нарушений.
Определением от 21.08.2015 Арбитражного суда Тюменской области по инициативе заявителя произведена замена ненадлежащего ответчика - администрации города Тюмени в лице Департамента земельных отношений и градостроительства - на надлежащего ответчика - Департамент земельных отношений и градостроительства администрации города Тюмени (далее - департамент, заинтересованное лицо).
Определением от 14.09.2015 Арбитражного суда Тюменской области к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены общество с ограниченной ответственностью "Ашан" (далее - ООО "Ашан"), общество с ограниченной ответственностью "Леруа Мерлен Восток" (далее - ООО "Леруа Мерлен Восток").
Решением от 30.11.2015 Арбитражного суда Тюменской области, оставленным без изменения постановлением от 10.03.2016 Восьмого арбитражного апелляционного суда, в удовлетворении заявленных требований отказано.
ООО "Стройпроект" обратилось с кассационной жалобой, в которой просит обжалуемые судебные акты отменить, считая их необоснованными, принятыми с неправильным применением норм материального и процессуального права, не соответствующими обстоятельствам дела, принять новый судебный акт о признании незаконным предписания от 13.04.2015 в„– 44-к и его отмене.
В обоснование жалобы заявитель приводит следующие доводы: в рассматриваемом деле отсутствует состав административного правонарушения; выданное предписание является неисполнимым ввиду невозможности приступить к использованию земельного участка согласно разрешенному использованию и по причине отсутствия органа на территории Тюменской области, у которого имеется право на установление соответствия разрешенного использования в соответствии с Классификатором видов разрешенного использования земельных участков, утвержденным Приказом Минэкономразвития России от 01.09.2014 в„– 540 (далее - Классификатор); возложение на общество обязанности выбрать иной вид разрешенного использования лишает общество права выбора любого вида разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий; судами не дана оценка тому обстоятельству, что в границах земельного участка с кадастровым номером 72:17:1313001:12037 расположены вспомогательные объекты торгового комплекса (газовая котельная, парковка транспортных средств и инженерные сети), которые являются составной частью торгового комплекса и созданы для обслуживания только торгового комплекса; вывод суда о том, что разрешенное использование должно быть приведено в соответствие с Правилами землепользования и застройки г. Тюмени, утвержденными решением Тюменской городской думы от 30.10.2008 в„– 154 (далее - Правила землепользования и застройки г. Тюмени, ПЗЗ), является неверным, поскольку с 25.12.2014 в государственный кадастр недвижимости (далее - ГКН) не могут быть включены виды разрешенного использования, не предусмотренные Классификатором; нарушена статья 42 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ); не учтены изменения в Классификатор, внесенные с 03.11.2015; не дана оценка отсутствию согласия и обязанности у сособственников земельного участка по смене разрешенного использования земельного участка.
В судебном заседании ООО "Стройпроект" доводы кассационной жалобы поддержало.
Представитель департамента просил в удовлетворении жалобы отказать, считая судебные акты соответствующими действующему законодательству.
Изучив доводы кассационной жалобы, выслушав представителей сторон, проверив в порядке статей 284, 286, 287, 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального права и соблюдение норм процессуального права при принятии обжалуемых судебных актов, а также соответствие выводов в указанных актах установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, суд кассационной инстанции полагает, что обжалованные решение и постановление подлежат оставлению без изменения в связи со следующим.
Как следует из материалов дела и установлено судами, в соответствии со свидетельством о государственной регистрации права 72 НМ 913421 ООО "Стройпроект" на праве общей долевой собственности принадлежит земельный участок (доля в праве - 39/100) с кадастровым номером 72:17:1313001:12037, категория земель - земли населенных пунктов, разрешенное использование - для размещения торговых объектов, площадью 69 331 кв. м, адрес (местонахождение) объекта: Тюменская область, г. Тюмень, земельный участок расположен в северо-западной части кадастрового квартала 72:17:1313001.
Сособственниками данного земельного участка являются ООО "Ашан" (доля в праве - 31/100) и ООО "Леруа Мерлен Восток" (доля в праве - 30/100).
Указанный земельный участок образован из земельного участка с кадастровым номером 72:17:1313001:7135, вид разрешенного использования - для размещения торговых объектов.
На основании приказа от 16.03.2015 в„– 32 департаментом в отношении ООО "Стройпроект" проведена плановая выездная проверка, в ходе которой установлено, что на земельном участке с кадастровым номером 72:17:1313001:12037 расположено нежилое здание, используемое под газовую котельную, и что данный земельный участок также используется для парковки транспортных средств и складирования строительных материалов.
Поскольку на момент проверки на земельном участке с кадастровым номером 72:17:1313001:12037 отсутствовали торговые объекты, департамент пришел к выводу о том, что общество осуществляет использование земельного участка не по целевому назначению и не в соответствии с его разрешенным использованием.
Непосредственно здание торгово-развлекательного центра расположено на ином (соседнем) земельном участке.
Результаты проверки оформлены актом проверки органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля юридического лица, индивидуального предпринимателя от 13.04.2015 в„– 44-к.
По результатам проверки в связи с выявлением указанного выше нарушения обществу выдано предписание от 13.04.2015 в„– 44-к об устранении выявленных нарушений.
В соответствии с указанным предписанием в качестве мер по устранению выявленных нарушений обществу предложено приступить к использованию земельного участка в соответствии с разрешенным использованием, установленным правоустанавливающим (правоудостоверяющим) документом, или привести правоустанавливающий (правоудостоверяющий) документ в соответствие с фактическим видом разрешенного использования земельного участка.
Полагая, что указанное выше предписание заинтересованного лица не основано на положениях законодательства и незаконно возлагает на ООО "Стройпроект" дополнительные обязанности, общество обратилось в Арбитражный суд Тюменской области с соответствующим заявлением.
Суд первой инстанции признал несостоятельным довод заявителя о том, что фактическое использование земельного участка соответствует виду разрешенного использования, установленному для земельного участка с кадастровым номером 72:17:1313001:12037, поскольку департаментом было установлено и заявителем не оспорено, что на спорном земельном участке торговые объекты не располагаются.
Исходя из содержания статьи 22 Правил землепользования и застройки г. Тюмени суд пришел к выводу, что данные ПЗЗ кроме такого вида как "для размещения торговых объектов", в качестве самостоятельных основных видов разрешенного использования предусматривают и такие виды разрешенного использования как "для размещения объектов легкового автотранспорта" и "для размещения объектов инженерно-технического обеспечения зданий, сооружений, допустимых к размещению в соответствии с требованиями санитарного законодательства РФ".
Кроме того, судом принято во внимание, что действующее законодательство предусматривает возможность избрания нескольких основных и вспомогательных видов разрешенного использования в целях учета всего многообразия характера использования земельного участка. ПЗЗ в качестве вспомогательных видов разрешенного использования предусмотрены такие виды как "для размещения объектов хранения легкового автотранспорта", "для размещения объектов инженерно-технического обеспечения зданий, сооружений, допустимых к размещению в соответствии с требованиями санитарного законодательства РФ", "для размещения объектов складского назначения".
Доводы общества о том, что поскольку земельный участок с кадастровым номером 72:17:1313001:12037 был образован из земельного участка с кадастровым номером 72:17:1313001:7135, вследствие чего на образованный земельный участок переносится вид разрешенного использования исходного земельного участка, суд отклонил, поскольку положения пункта 3 статьи 11.2 ЗК РФ не исключают требований статьи 42 ЗК РФ во взаимосвязи с положениями пункта 2 статьи 7 ЗК РФ и вытекающего из них требования соответствия вида разрешенного использования фактическому использованию земельного участка.
Довод общества о соответствии использования земельного участка Классификатору отклонен на том основании, что согласно части 13 статьи 34 Федерального закона от 23.06.2014 в„– 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон в„– 171-ФЗ) требуется установление компетентным органом соответствия между разрешенным использованием земельного участка, указанным в заявлении, и видом разрешенного использования земельного участка, установленным Классификатором. Кроме того, содержание вида разрешенного использования "для размещения торговых объектов", предусмотренного ПЗЗ, и вида разрешенного использования "торговые центры (торгово-развлекательные центры)", предусмотренного Классификатором, не являются идентичными.
Доводы общества о неисполнимости предписания суд счел необоснованными, так как право выбора конкретной меры, направленной на устранение выявленного нарушения, предоставлено обществу, доказательств невозможности реализации процедуры, предусмотренной частью 13 статьи 34 Федерального закона в„– 171-ФЗ, общество не представило.
Суд апелляционной инстанции с указанными мотивами и выводами согласился, отказав в удовлетворении ходатайства о приобщении к материалам дела дополнительных доказательств, поскольку обществом не обоснована невозможность представления соответствующих доказательств в суд первой инстанции, кроме того, письма губернатора Тюменской области и департамента изготовлены после вынесения обжалуемого решения, в связи с чем не могли быть учтены судом первой инстанции при вынесении судебного акта.
Доводы ООО "Стройпроект" о том, что заинтересованным лицом не доказан факт использования земельного участка с кадастровым номером 72:17:1313001:12037 не по целевому назначению, суд отклонил, как не имеющий правового значения для рассмотрения настоящего спора, поскольку оспариваемым предписанием обществу предписано обеспечить использование земельного участка в соответствии с разрешенным использованием.
Ссылка общества на соответствие фактического использования Классификатору, в то время как несоответствие фактического использования видам разрешенного использования, предусмотренным ПЗЗ, не имеет правового значения, поскольку с 24.12.2014 в ГКН вносятся только виды разрешенного использования, предусмотренные соответствующим Классификатором, отклонена как основанная на неправильном толковании фактических обстоятельств спора и положений закона.
Довод общества о неисполнимости предписания ввиду того, что до настоящего времени не определен орган исполнительной власти, уполномоченный на принятие решения об установлении соответствия между существующим разрешенным использованием и видом разрешенного использования, установленным Классификатором, суд счел не имеющим правового значения для разрешения настоящего спора, данный довод может иметь правовое значение лишь при решении вопроса о привлечении общества к административной ответственности за неисполнение предписания, но не при оценке его законности и обоснованности.
Суд кассационной инстанции, отклоняя доводы кассационной жалобы, исходит из установленных по делу обстоятельств и следующих норм права.
В соответствии с частью 1 статьи АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Исходя из положений частей 2 и 3 статьи 201 АПК РФ для признания оспариваемого ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц незаконными суд должен установить наличие двух условий в совокупности:
- оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту;
- оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
В соответствии с подпунктом 8 пункта 1 статьи 1 ЗК РФ одним из принципов земельного законодательства является деление земель по целевому назначению на категории и определение правового режима земель исходя из их принадлежности к определенной категории и исходя из разрешенного использования таких земель в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.
Статьей 42 ЗК РФ предусмотрено, что собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и видом разрешенного использования, способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту.
В соответствии с пунктом 2 статьи 7 ЗК РФ земли, указанные в пункте 1 настоящей статьи, используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.
Любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования.
Виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором, утвержденным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений.
В силу статьи 85 ЗК РФ в состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительным регламентом к ряду территориальных зон.
Градостроительные регламенты устанавливаются в правилах землепользования и застройки и содержат перечень видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства соответствующей территориальной зоны (пункты 8, 9 статьи 1, статья 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ)).
Согласно правовой позиции, выраженной в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 03.06.2014 в„– 818/14, учтенный в ГКН вид разрешенного использования должен соответствовать фактическому использованию участка и видам разрешенного использования, предусмотренным градостроительным регламентом.
Из постановления Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 20.11.2012 в„– 7943/12 следует, что изменение вида разрешенного использования земельного участка осуществляется с использованием процедуры кадастрового учета изменений этого объекта недвижимости при условии уже состоявшегося изменения вида его фактического использования с соблюдением установленных требований.
Таким образом, наличие у общества права выбора вида разрешенного использования земельного участка, на которое заявитель ссылается в кассационной жалобе, не отменяет обязанности общества обеспечить соответствие вида разрешенного использования земельного участка, учтенного в ГКН, его фактическому использованию и предусмотренным градостроительным регламентом видам разрешенного использования.
Доводы о неисполнимости предписания и о том, что разрешенное использование не может быть приведено в соответствие в Правилами землепользования и застройки г. Тюмени, обоснованно отклонены судами исходя из следующего.
Согласно пункту 2 статьи 7 ЗК РФ виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором, утвержденным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений.
Вместе с тем, в соответствии с частью 12 статьи 34 Федерального закона в„– 171-ФЗ до 1 января 2020 года орган местного самоуправления поселения, орган местного самоуправления городского округа обязаны внести изменения в правила землепользования и застройки в части приведения установленных градостроительным регламентом видов разрешенного использования земельных участков в соответствие с видами разрешенного использования земельных участков, предусмотренных классификатором видов разрешенного использования земельных участков. При этом проведение публичных слушаний по проекту изменений, вносимых в правила землепользования и застройки, не требуется.
В соответствии со статьями 36 и 37 ГрК РФ вид разрешенного использования должен быть определен в соответствии с правилами землепользования и застройки.
Разрешенное использования земельных участков, установленное до дня утверждения в соответствии с ЗК РФ классификатора видов разрешенного использования земельных участков, признается действительным, вне зависимости от его соответствия указанному классификатору (часть 11 статьи 34 Федерального закона в„– 171-ФЗ).
Из положений пункта 3 статьи 11.2 ЗК РФ следует, что разрешенное использование земельных участков определяется при их образовании.
Таким образом, несоответствие правил землепользования и застройки Классификатору влечет для органов местного самоуправления поселения и городского округа такое юридическое последствие как обязанность в установленный срок внести изменения в правила землепользования и застройки, не отменяя вышеуказанных требований ЗК РФ и ГрК РФ по определению вида разрешенного использования земельного участка при его образовании при наличии ПЗЗ, не приведенных в соответствие с классификатором.
В рассматриваемом случае вид разрешенного использования для отображения в ГКН лишь приводится в соответствие с фактическим использованием земельного участка, и тем более не имеется оснований для вывода о нераспространении действия норм ПЗЗ на спорные правоотношения, так же как и на процедуру кадастрового учета изменений объекта недвижимости.
Кроме указанного, общество не доказало невозможность исполнения предписания с использованием процедуры, предусмотренной частью 13 статьи 34 Федерального закона в„– 171-ФЗ. Обстоятельства, связанные с определением органа исполнительной власти, уполномоченного на принятие решения об установлении соответствия между существующим разрешенным использованием и видом разрешенного использования, установленным Классификатором, как правомерно указал суд апелляционной инстанции, не имеют правового значения для настоящего спора, так как могут быть учтены при решении вопроса о привлечении общества к административной ответственности.
Доводы жалобы об отсутствии состава административного правонарушения, отсутствии согласия сособственников судебной коллегией отклоняются как выходящие за пределы предмета спора.
Доводы ООО "Стройпроект", связанные с оценкой расположенных на участке объектов недвижимости как части единого комплекса торгового центра, приведены заявителем без учета положений пункта 39 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 23.06.2015 в„– 25 "О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", устанавливающего, что недвижимой вещью, участвующей в обороте как один объект, может являться единый недвижимый комплекс. Согласно статье 133.1 ГК РФ в качестве такого комплекса выступает совокупность объединенных единым назначением зданий, сооружений и иных вещей, которые либо расположены на одном земельном участке, либо неразрывно связаны физически или технологически (например, железные дороги, линии электропередачи, трубопроводы и другие линейные объекты). При этом в едином государственном реестре прав на недвижимое имущество регистрируется право собственности на совокупность указанных объектов в целом как одну недвижимую вещь. В силу прямого указания статьи 133.1 ГК РФ в отсутствие названной регистрации такая совокупность вещей не является единым недвижимым комплексом.
Исследовав и оценив в порядке статьи 71 АПК РФ имеющиеся в материалах дела доказательства, учитывая, что сам факт использования земельного участка с кадастровым номером 72:17:1313001:12037 не в соответствии с видом разрешенного использования, указанным в отношении соответствующего участка в государственном кадастре недвижимости и в правоустанавливающих документах, обществом не оспаривается, поскольку в рассматриваемом случае общество не доказало несоответствие оспариваемого предписания нормам действующего законодательства и нарушение указанным ненормативным правовым актом прав и законных интересов заявителя, суды первой и апелляционной инстанций пришли к правомерному выводу о законности требования, изложенного в предписании от 13.04.2015 в„– 44-к об устранении выявленных нарушений.
Таким образом, доводы подателя жалобы не опровергают выводы судов, основанные на фактических обстоятельствах, направлены на их переоценку и не свидетельствуют о нарушении норм права, которые в соответствии со статьей 288 АПК РФ могут быть основанием для отмены или изменения судебных актов. Кассационная жалоба удовлетворению не подлежит.
Учитывая изложенное, руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Западно-Сибирского округа

постановил:

решение от 30.11.2015 Арбитражного суда Тюменской области и постановление от 10.03.2016 Восьмого арбитражного апелляционного суда по делу в„– А70-6339/2015 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.
Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий
В.В.СИРИНА

Судьи
Л.В.БУШМЕЛЕВА
Н.В.ОРЛОВА


------------------------------------------------------------------