АРБИТРАЖНЫЙ СУД ЗАПАДНО-СИБИРСКОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 14 сентября 2016 г. по делу в„– А02-802/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 13 сентября 2016 года
Постановление изготовлено в полном объеме 14 сентября 2016 года
Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в составе:
председательствующего Тамашакина С.Н.
судей Орловой Н.В.
Сириной В.В.
рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Министерства финансов Республики Алтай на решение Арбитражного суда Республики Алтай от 15.03.2016 (судья Гуткович Е.М.) и постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 26.05.2016 (судьи Кривошеина С.В., Хайкина С.Н., Ходырева Л.Е.) по делу в„– А02-802/2015 по иску исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления - администрации города Горно-Алтайска (649000, Республика Алтай, г. Горно-Алтайск, пр-кт Коммунистический, д. 18, ИНН 0411112575, ОГРН 1030400726938) к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (Управление Федерального казначейства по Республике Алтай), Республике Алтай в лице Министерства финансов Республики Алтай (649000, Республика Алтай, г. Горно-Алтайск, ул. В.И. Чаптынова, д. 24, ИНН 0411005460, ОГРН 1020400753438) о взыскании 3 046 050 рублей.
Суд

установил:

администрация города Горно-Алтайска (далее - администрация) обратилась в Арбитражный суд Республики Алтай с иском к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (далее - министерство) и Управлению Федерального казначейства по Республике Алтай о взыскании 3 046 050 рублей убытков.
По ходатайству истца суд в порядке статьи 46 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) привлек в качестве соответчика Республику Алтай в лице Министерства финансов Республики Алтай (далее - Минфин Республики Алтай).
Решением Арбитражного суда Республики Алтай от 26.06.2015, оставленным без изменения постановлением Седьмого арбитражного апелляционного суда от 08.09.2015, исковые требования удовлетворены полностью. С казны Российской Федерации в лице министерства в пользу муниципального образования "город Горно-Алтайск" в лице администрации взыскано 3 046 050 рублей убытков.
Постановлением Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 28.12.2015 решение Арбитражного суда Республики Алтай от 26.06.2015 и постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 08.09.2015 отменены, дело направлено на новое рассмотрение в Арбитражный суд Республики Алтай.
Решением Арбитражного суда Республики Алтай от 15.03.2016, оставленным без изменения постановлением Седьмого арбитражного апелляционного суда от 26.05.2016, исковые требования удовлетворены частично. С казны Республики Алтай в лице Минфина Республики Алтай в пользу муниципального образования "город Горно-Алтайск" в лице исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления - администрации взысканы убытки в сумме 3 046 050 рублей, связанные с необходимостью исполнения решения Горно-Алтайского городского суда Республики Алтай от 05.12.2014 по делу в„– 2-2790/2014 о предоставлении Киселеву Виталию Владимировичу, действующему в своих интересах и в интересах Киселевой Виктории Витальевны на состав семьи из четырех человек вне очереди благоустроенного жилого помещения. В части требования о солидарной ответственности Российской Федерации в удовлетворении иска отказано.
Минфин Республики Алтай, не согласившись с принятыми судебными актами, обратился в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа с кассационной жалобой, в которой просит их отменить и, не передавая дело на новое рассмотрение, принять новое решение, которым в удовлетворении исковых требований исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления - администрации в интересах муниципального образования город Горно-Алтайск к казне Республики Алтай отказать и удовлетворить исковые требования за счет казны Российской Федерации.
Заявитель считает, что судами первой и апелляционной инстанций неполно выяснены обстоятельства, имеющие значение для дела и нарушены и неправильно применены нормы материального права.
По мнению Минфина Республики Алтай, судами первой и апелляционной инстанций при разрешении спора не учтены положения пункта 19 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 в„– 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации", согласно которому при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 1 января 2005 года предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам первой и апелляционной инстанций необходимо иметь в виду положения статей 84, 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) (в редакции, действующей после 1 января 2005 года), статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 в„– 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Закон в„– 184-ФЗ), разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий.
Заявитель указывает, что ответчиком по указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот.
Минфин Республики Алтай не согласен с доводами судов первой и апелляционной инстанций о том, что отнесение этих расходов к расходным обязательствам Российской Федерации противоречит статье 84 БК РФ.
Заявитель считает, что взыскивая заявленную сумму с казны Республики Алтай, суды первой и апелляционной инстанций не приняли во внимание положения статьи 85 БК РФ об основаниях возникновения расходных обязательств у субъектов Российской Федерации (Определение Верховного Суда Российской Федерации от 13.08.2015 в„– 305-ЭС15-2252 по делу в„– А40-31147/2014).
По его мнению, судами первой и апелляционной инстанций не применен закон, подлежащий применению. В судебных актах применены нормы статьи 84 БК РФ в отношении расходных обязательств Российской Федерации, однако в отношении расходных обязательств субъекта Российской Федерации (Республики Алтай) нормы статьи 85 БК РФ судами не применены.
Минфин Республики Алтай полагает, что судебными инстанциями неправильно истолкована статья 84 БК РФ. В частности судами в судебных актах указано, что "отнесение расходов по обеспечению жилым помещением инвалидов и семьей, имеющих детей-инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий, вставших на учет после 1 января 2005 года, в соответствии с жилищным законодательством Российской Федерации к расходным обязательствам Российской Федерации противоречит статье 84 БК РФ, в которой содержится перечень оснований возникновения расходных обязательств Российской Федерации". Однако судами первой и апелляционной инстанций установлено и сторонами не оспаривалось, что право на получение жилых помещений инвалидами и семьями, имеющими детей-инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий, вставших на учет после 1 января 2005 года, установлено именно статьей 17 Федерального закона от 24.11.1995 в„– 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" (далее - Закон в„– 181-ФЗ).
Заявитель отмечает, что право граждан на получение бесплатного жилья установлено федеральным законом, расходные обязательства возникают именно у Российской Федерации.
Минфин Республики Алтай считает, что судами не было принято во внимание Определение Верховного Суда Российской Федерации от 24.02.2015 в„– 303-ЭС15-1145 по делу в„– А04-3260/2014, согласно которому "руководствуясь статьями 15, 16, 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), статьей 57 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее - ЖК РФ), статьями 135 - 138, 158 БК РФ, статьей 17 Закона в„– 181-ФЗ, с учетом правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в Определении от 17.12.2009 в„– 1563-О-О, суды первой и апелляционной инстанций признали доказанным факт причинения администрации убытков, связанных с предоставлением по решению суда жилья семье, имеющей ребенка-инвалида, вследствие неисполнения Российской Федерацией расходных обязательств на сумму иска. Поэтому пришли к выводу о правомерности заявленных исковых требований за счет Российской Федерации".
По мнению Минфина Республики Алтай, можно сделать вывод, что убытки истец понесет в результате бездействия Российской Федерации, а, следовательно, они подлежат компенсации за счет средств федерального бюджета.
Заявитель полагает, что судами первой и апелляционной инстанций не принято во внимание то, что в силу части 1 статьи 19 Федерального закона от 06.10.2003 в„– 131-ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон в„– 131-ФЗ) полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации по вопросам, не отнесенным Законом в„– 131-ФЗ к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления.
Минфин Республики Алтай отмечает, что основания для предоставления межбюджетных трансфертов из республиканского бюджета Республики Алтай в форме дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности городского округа - муниципального образования город Горно-Алтайск (статья 138 БК РФ, статья 61 Закона в„– 131-ФЗ) отсутствуют.
Заявитель считает, что судами не применен закон, подлежащий применению.
Минфин Республики Алтай указывает, что при расчете дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности республиканскому бюджету Республики Алтай из федерального бюджета не могли быть учтены и не учитываются расходы (понесенные либо планируемые) на обеспечение жилыми помещениями инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий, вставших на учет после 1 января 2005 года в соответствии со статьей 17 Закона в„– 181-ФЗ.
Заявитель полагает, что судами допущено не полное выяснение обстоятельств, имеющих значение для дела, а именно в решении отсутствуют данные о недостатке денежных средств у муниципального образования город Горно-Алтайск для исполнения решения Горно-Алтайского городского суда Республики Алтай от 05.12.2014 по делу в„– 2-2790/2014.
Минфин Республики Алтай не согласен с доводом судов первой и апелляционной инстанций о том, что законом о бюджете Республики Алтай за период с 2005 года по 2015 годы не были предусмотрены расходы на субсидирование муниципальных образований для выполнение функций по предоставлению жилых помещений семьям, имеющим детей-инвалидов и поставленным на учет нуждающихся после 01.01.2005.
Рассмотрев доводы кассационной жалобы, материалы дела, проверив в соответствии со статьями 274, 284, 286 АПК РФ законность обжалуемых судебных актов, суд кассационной инстанции не находит оснований для их отмены.
Из материалов дела видно, что вступившим в законную силу решением Горно-Алтайского городского суда от 05.12.2014 на администрацию возложена обязанность предоставить Киселеву Виталию Владимировичу, Киселевой Татьяне Николаевне, действующих в своих интересах и в интересах Киселевой Виктории Витальевны, на состав семьи из четырех человек вне очереди благоустроенное жилое помещение по договору социального найма в черте города Горно-Алтайска Республики Алтай, отвечающее установленным санитарным и техническим требованиям, по норме предоставления общей площади жилого помещения на каждого члена семьи, с учетом права на пользование Киселевой Викторией Витальевной дополнительной жилой площадью, но не менее 90 кв. м общей площади.
Судом по результатам рассмотрения дела установлено, что на момент обращения Киселевой Т.Н. в администрацию с заявлением о постановке на учет в качестве нуждающегося в улучшении жилищных условий (26.06.2014), а впоследствии и в Горно-Алтайский городской суд, отсутствовало специальное регулирование порядка обеспечения инвалидов жилыми помещениями по договору социального найма, равно как и их право на внеочередное предоставление жилья.
Администрация полагая, что финансирование расходов по приобретению жилья для последующей его передачи по договорам социального найма семьям имеющим детей-инвалидов и нуждающимся в улучшении жилищных условий должно производиться за счет средств Российской Федерации обратилась в арбитражный суд с настоящим иском.
Суд первой инстанции, частично удовлетворяя исковые требования, а апелляционный суд, оставляя решение без изменения, исходили из того, что затраты, связанные с обеспечением жильем инвалидов и их семей являются расходными обязательствами субъекта Российской Федерации - Республики Алтай.
Суд кассационной инстанции рассматривает дело исходя из доводов, изложенных в кассационной жалобе, и считает выводы судебных инстанций в обжалуемой части правомерными по следующим основаниям.
Часть 1 статьи 39 Конституции Российской Федерации в соответствии с целями социального государства, закрепленными в статье 7, гарантирует каждому социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом.
Согласно Определению Конституционного Суда Российской Федерации от 10.10.2002 в„– 258-О осуществление государством конституционной обязанности по установлению гарантий социальной защиты предполагает учет особенностей положения определенной категории граждан (детей-сирот, нетрудоспособных, малообеспеченных и др.), для которых государственная поддержка является необходимым источником средств к существованию. Правовые основания предоставления социальной помощи, круг лиц, на которых она распространяется, ее виды и размеры устанавливаются законом (часть 2 статьи 39 Конституции Российской Федерации), в том числе исходя из имеющихся у государства на данном этапе социально-экономического развития финансовых и иных средств и возможностей.
Конституция Российской Федерации, закрепляя в статье 40 право каждого на жилище и предполагая, что в условиях рыночной экономики граждане обеспечивают его реализацию в основном самостоятельно с использованием для этого различных допускаемых законом способов, одновременно возлагает на органы государственной власти обязанность по созданию условий для осуществления данного права (часть 2); при этом малоимущим, иным, указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами (часть 3).
В соответствии с пунктом "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы социальной поддержки населения отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
В силу подпункта 24 части 2 статьи 26.3 Закона в„– 184-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов, в том числе социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов.
Осуществление указанных полномочий может дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, в том числе в соответствии с федеральными целевыми программами, но исключительно в порядке и в случаях, предусмотренных федеральными законами.
Согласно преамбуле Закона в„– 181-ФЗ, предусмотренные им меры социальной защиты инвалидов являются расходными обязательствами Российской Федерации, за исключением мер социальной поддержки и социального обслуживания, относящихся к полномочиям государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Статьей 17 Закона в„– 181-ФЗ предусмотрено, что инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, принимаются на учет и обеспечиваются жилыми помещениями в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.
Инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, вставшие на учет после 01.01.2005, обеспечиваются жилым помещением в соответствии с жилищным законодательством Российской Федерации.
Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 17.12.2009 в„– 1563-О-О указал, что в силу статей 12, 130 (часть 1) и 132 (часть 1) Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление; местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью; органы местного самоуправления, в частности, самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет.
Положениями Закона в„– 131-ФЗ (статьи 14, 50), а также положениями Жилищного кодекса Российской Федерации (статьи 14, 19) предусмотрено осуществление органами местного самоуправления полномочий по учету граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, предоставление таким гражданам в установленном порядке жилых помещений по договорам социального найма из муниципального жилищного фонда.
При этом в целях реализации органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения федеральный законодатель предусмотрел, в частности, предоставление межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации в форме дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) (статьи 135 - 138 БК РФ, пункт 5 части 1 статьи 55, статьи 60 и 61 Закона в„– 131-ФЗ).
Таким образом, как правомерно указали судебные инстанции, обеспечение жильем инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, вставших на учет после 01.01.2005, относится к расходным обязательствам субъекта Российской Федерации. Отнесение этих расходов к расходным обязательствам Российской Федерации противоречило бы статье 84 БК РФ, в которой содержится перечень оснований возникновения расходных обязательств Российской Федерации.
Данные выводы соответствуют правовой позиции, сформулированной в Определениях Верховного Суда Российской Федерации от 11.08.2015 в„– 305-ЭС15-9366, от 30.09.2015 в„– 309-ЭС15-5872.
Учитывая изложенное, судебные инстанции обоснованно посчитали, что доводы Минфина Республики Алтай о том, что названные расходы подлежат финансированию за счет средств федерального бюджета, не могут быть приняты во внимание, поскольку они не соответствуют действующему законодательству и сложившейся практике его применения по данному вопросу.
Согласно статье 15 ГК РФ лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков. При этом под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).
Судебные инстанции правильно отметили, что для наступления ответственности, установленной нормами указанной статьи, необходимо наличие совокупности следующих условий: факт нарушения другим лицом возложенных на него обязанностей, (совершения незаконных действий или бездействия), наличие причинно-следственной связи между допущенным нарушением и возникшими у заявителя убытками, а также наличие убытков.
В соответствии со статьями 1069, 1071 ГК РФ в случаях, когда причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов вред подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования, от имени казны выступают соответствующие финансовые органы, если в соответствии с пунктом 3 статьи 125 Кодекса эта обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина.
Учитывая, что законами о бюджете Республики Алтай за период с 2005 по 2015 годы не были предусмотрены расходы на субсидирование муниципальных образований для выполнения функции по предоставлению жилых помещений семьям, имеющим детей-инвалидов и поставленным на учет нуждающихся после 01.01.2005, а также размер субсидирования на эти цели, правомерным является вывод судебных инстанций о том, что бездействие Республики Алтай в лице Минфина Республики Алтай повлекло за собой возникновение убытков муниципального образования на выполнение государственных функций по социальной защите инвалидов.
Судебные инстанции обоснованно указали, что при этом исполнение судебных решений не должно ставиться в зависимость от действий тех или иных государственных органов, обязанность субъекта Российской Федерации по возмещению указанных расходов обусловлена самим фактом обязания администрации предоставить жилое помещение определенному в законе лицу и несением связанных с этим расходов на приобретение или невозможность распоряжения помещением.
Расчет убытков, произведенный истцом исходя из норматива стоимости 1 кв. м общей площади жилого помещения по Российской Федерации на первый квартал 2015 года, утвержденный приказом Минстроя Российской Федерации от 14.01.2015 в„– 5/пр для Республики Алтай, суды проверили и обоснованно признали правильным.
Исследовав и оценив в соответствии со статьей 71 АПК РФ представленные в материалы дела доказательства, суд первой инстанции пришел к правомерному выводу о том, что именно Республика Алтай в лице Минфина Республики Алтай обязана возместить убытки администрации в размере 3 046 050 рублей и обоснованно удовлетворил исковые требования.
Апелляционный суд, рассматривая доводы апелляционной жалобы, обоснованно поддержал выводы суда первой инстанции.
Таким образом, по мнению суда кассационной инстанции, при принятии обжалуемых судебных актов судебными инстанциями не допущены нарушения норм материального и процессуального права, надлежащим образом исследованы фактические обстоятельства дела, имеющиеся в деле доказательства, оснований для их отмены не имеется.
Изложенные в кассационной жалобе доводы являлись предметом рассмотрения апелляционного суда, им дана надлежащая правовая оценка, у суда кассационной инстанции нет оснований для их переоценки.
Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Западно-Сибирского округа

постановил:

решение Арбитражного суда Республики Алтай от 15.03.2016 и постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 26.05.2016 по делу в„– А02-802/2015 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.
Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий
С.Н.ТАМАШАКИН

Судьи
Н.В.ОРЛОВА
В.В.СИРИНА


------------------------------------------------------------------