АРБИТРАЖНЫЙ СУД ЗАПАДНО-СИБИРСКОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 2 августа 2016 г. по делу в„– А45-27358/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 02 августа 2016 года
Постановление изготовлено в полном объеме 02 августа 2016 года
Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в составе:
председательствующего Черноусовой О.Ю.
судей Ильина В.И.
Шабановой Г.А.
при ведении протокола судебного заседания с использованием средств видеоконференц-связи (аудиозаписи) помощником судьи Мейранс А.Г. рассмотрел кассационную жалобу открытого акционерного общества "Российские железные дороги" на решение от 26.02.2016 Арбитражного суда Новосибирской области (судья Хорошилов А.В.) и постановление от 13.05.2016 Седьмого арбитражного апелляционного суда (судьи Кривошеина С.В., Скачкова О.А., Хайкина С.Н.) по делу в„– А45-27358/2015 по заявлению открытого акционерного общества "Российские железные дороги" (107174, город Москва, улица Новая Басманная, 2, ИНН 7708503727, ОГРН 1037739877295) к Управлению государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Сибирскому федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (630091, город Новосибирск, Красный проспект, 44, ИНН 5406553541, ОГРН 1095406039860) об оспаривании предписания.
С использованием систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Омской области (судья Беседина Т.И.) в заседании участвовал представитель открытого акционерного общества "Российские железные дороги" - Кузнецова Е.Е. по доверенности от 17.11.2015.
Суд

установил:

открытое акционерное общество "Российские железные дороги" (далее - общество, ОАО "РЖД") обратилось в Арбитражный суд Новосибирской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), о признании недействительными пунктов 1 - 6, 9 - 30 предписания Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Сибирскому федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (далее - управление) от 02.11.2015 ЗС в„– 2015.06.10-242-ЖДТ.
Решением от 26.02.2016 Арбитражного суда Новосибирской области, оставленным без изменения постановлением от 13.05.2016 Седьмого арбитражного апелляционного суда, в удовлетворении заявленного требования отказано.
В кассационной жалобе, поданной в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа, ОАО "РЖД" просит отменить указанные судебные акты, ссылаясь на нарушение норм права, несоответствие выводов судов обстоятельствам дела, и принять новый судебный акт об удовлетворении заявленного требования.
По мнению подателя кассационной жалобы, суды не учли, что выполнение пунктов 5.6.7 - 5.6.9, 5.6.11, 5.6.12, 5.22, 5.23, 5.25, 5.27 - 5.31, 5.36, 10.1, 10.2, 10.6, 10.7 Требований по обеспечению транспортной безопасности, учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта, утвержденных приказом Минтранса России от 08.02.2011 в„– 43 (далее - Требования в„– 43), возможно лишь после утверждения Федеральным агентством железнодорожного транспорта (далее - ФАЖТ) плана транспортной безопасности; пунктов 5.24, 10.5 Требований в„– 43 - после нормативного урегулирования порядка сертификации технических средств обеспечения транспортной безопасности; пункта 5.14 Требований в„– 43 - после нормативного урегулирования видов, формы и содержания перечисленной в нем информации и установления зон транспортной безопасности.
Кроме того, в оспариваемом предписании управления не указаны сведения о том, какие конкретно работы требуют проверки выполняющих их лиц на соответствие части 1 статьи 10 Федерального закона от 09.02.2007 в„– 16-ФЗ "О транспортной безопасности" (далее - Закона в„– 16-ФЗ), а также о необходимом уровне профессиональной подготовки работников в области транспортной безопасности.
В отзыве на кассационную жалобу управление просит оставить оспариваемые судебные акты без изменения как соответствующие действующему законодательству.
Проверив в порядке статей 284, 286 АПК РФ обоснованность доводов, изложенных в кассационной жалобе, отзыве на нее и выступлении присутствующего в заседании представителя общества, суд кассационной инстанции считает, что обжалуемые судебные акты подлежат оставлению без изменения.
Как следует из материалов дела, по результатам плановой выездной проверки соблюдения ОАО "РЖД" требований законодательства Российской Федерации в сфере обеспечения транспортной безопасности на объекте - вокзал станции Инская (филиал общества - Западно-Сибирская железная дорога) управлением выдано предписание от 02.11.2015 ЗС в„– 2015.06.10-242-ЖДТ об устранении выявленных нарушений пунктов 5.6.5, 5.6.7 - 5.6.9, 5.6.11, 5.6.12, 5.7, 5.8, 5.9, 5.10, 5.12, 5.14, 5.22 - 5.25, 5.27 - 5.31, 5.36, 10.1, 10.2, 10.5 - 10.7 Требований в„– 43 в срок до 02.03.2016.
Не согласившись с данным предписанием управления (за исключением нарушений пунктов 5.7, 5.8 Требований в„– 43), общество обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.
Отказывая в удовлетворении заявленного требования, суды первой и апелляционной инстанций исходили из наличия у управления правовых оснований для выдачи оспариваемого предписания в связи с несоблюдением обществом требований транспортной безопасности на железнодорожном вокзале станции Инская.
Оставляя без изменения обжалуемые судебные акты, суд кассационной инстанции исходит из доводов кассационной жалобы и конкретных обстоятельств дела.
Согласно пункту 10 статьи 1 Закона в„– 16-ФЗ транспортная безопасность - это состояние защищенности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства.
К объектам транспортной инфраструктуры относятся, в том числе железнодорожные вокзалы (подпункт "а" пункта 5 статьи 1 Закона в„– 16-ФЗ).
В силу части 1 статьи 4 Закона в„– 16-ФЗ обеспечение транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств возлагается на субъекты транспортной инфраструктуры, если иное не установлено законодательством Российской Федерации.
Под субъектами транспортной инфраструктуры понимаются юридические и физические лица, являющиеся собственниками объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств или использующие их на ином законном основании (пункт 9 статьи 1 Закона в„– 16-ФЗ).
Судами установлено, что ОАО "РЖД" является субъектом транспортной инфраструктуры, на который возложено обеспечение транспортной безопасности железнодорожного вокзала станции Инская.
Частью 1 статьи 8 Закона в„– 16-ФЗ установлено, что требования по обеспечению транспортной безопасности по видам транспорта, в том числе требования к антитеррористической защищенности объектов (территорий), учитывающие уровни безопасности, предусмотренные статьей 7 названного Закона, для различных категорий транспорта, устанавливаются Правительством Российской Федерации по представлению федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта, по согласованию с федеральным органом в области обеспечения безопасности Российской Федерации и федеральным органом, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел. Указанные требования являются обязательными для исполнения субъектами транспортной инфраструктуры и перевозчиками.
Во исполнение статьи 8 Закона в„– 16-ФЗ Правительством Российской Федерации утверждены Требования в„– 43, в силу которых субъект транспортной инфраструктуры обязан:
- разработать, принять и исполнять внутренние организационно-распорядительные документы, направленные на реализацию мер по обеспечению транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры (далее - ОТИ) и/или транспортных средств (далее - ТС) и являющиеся приложением к плану обеспечения транспортной безопасности ОТИ и/или ТС, в том числе номенклатуру (перечень) должностей персонала юридических лиц, осуществляющих на законных основаниях деятельность в зоне транспортной безопасности или на критических элементах ОТИ или ТС (пункт 5.6.5); порядок выявления и распознавания на контрольно-пропускных пунктах (постах) или на транспортных средствах физических лиц, не имеющих правовых оснований на проход и/или проезд в зону транспортной безопасности или на критические элементы ОТИ или ТС, а также предметов и веществ, которые запрещены или ограничены для перемещения в зону транспортной безопасности и на критические элементы ОТИ или ТС в соответствии с законодательством Российской Федерации (пункт 5.6.7); порядок проверки документов, наблюдения, собеседования с физическими лицами и оценки данных инженерно-технических систем и средств обеспечения транспортной безопасности, осуществляемые для выявления подготовки к совершению актов незаконного вмешательства (далее - АНВ) или совершения АНВ в отношении ОТИ или ТС (пункт 5.6.8); порядок реагирования лиц, ответственных за обеспечение транспортной безопасности и персонала, непосредственно связанного с обеспечением транспортной безопасности ОТИ и/или ТС, а также подразделений транспортной безопасности (далее - силы обеспечения транспортной безопасности) на подготовку к совершению АНВ или совершение АНВ в отношении ОТИ или ТС (пункт 5.6.9); порядок доведения до сил обеспечения транспортной безопасности информации об изменении уровней безопасности, а также реагирования на такую информацию (пункт 5.6.11); порядок функционирования инженерно-технических систем обеспечения транспортной безопасности, включая порядок передачи данных с таких систем, уполномоченным подразделениям федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации, федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, а также территориального управления федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере транспорта (далее - порядок передачи данных с инженерно-технических систем) (пункт 5.6.12);
- разработать, утвердить и реализовать порядок взаимодействия между силами обеспечения транспортной безопасности ОТИ (ТС) и силами обеспечения транспортной безопасности других ОТИ и/или ТС, с которыми имеется технологическое взаимодействие (пункт 5.9);
- проверить сотрудников сил обеспечения транспортной безопасности с целью выявления оснований, предусмотренных частью 1 статьи 10 Закона в„– 16-ФЗ, для прекращения трудовых отношений или отказа в приеме на работу (пункт 5.10).
- осуществлять специальную профессиональную подготовку, повышение квалификации, переподготовку сотрудников сил обеспечения транспортной безопасности в соответствии с программами и документами, определенными законодательством Российской Федерации (пункт 5.12).
- информировать в наглядной и доступной форме всех физических лиц, находящихся на ОТИ или ТС, а также юридических лиц, осуществляющих на них какие-либо виды деятельности, о требованиях законодательства о транспортной безопасности и внутренних организационно-распорядительных документов, направленных на реализацию мер по обеспечению транспортной безопасности ОТИ и/или ТС в части, их касающейся, включая запрещение прохода (проезда) в зоны транспортной безопасности вне КПП или без соблюдения условий допуска, перевозки по поддельным (подложным) и/или недействительным проездным, перевозочным и/или удостоверяющим личность документам, проноса (провоза) предметов и/или веществ, которые запрещены или ограничены для перемещения в зону транспортной безопасности и зону свободного доступа ОТИ или ТС, а также о предметах и веществах, которые запрещены или ограничены для перемещения (пункт 15.14);
- создать и оснастить посты (пункты) управления обеспечением транспортной безопасности необходимыми средствами управления и связи, обеспечивающими взаимодействие как между силами обеспечения транспортной безопасности ОТИ или ТС, так и с силами обеспечения транспортной безопасности других ОТИ или ТС, с которыми имеется технологическое взаимодействие (пункт 5.22);
- обеспечить круглосуточное непрерывное функционирование постов (пунктов) управления обеспечением транспортной безопасности ОТИ или ТС, а также накопление, обработку и хранение в электронном виде данных со всех технических средств обеспечения транспортной безопасности и передачу указанных данных в соответствии с установленным порядком уполномоченным подразделениям федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации, федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, а также территориального управления федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере транспорта в соответствии с утвержденными планами обеспечения транспортной безопасности (пункт 5.23);
- обеспечить видеонаблюдение за действиями сил транспортной безопасности на КПП и постах (пунктах) управления обеспечением транспортной безопасности ОТИ или ТС (пункт 5.24);
- установить в целях обеспечения транспортной безопасности конфигурацию и границы территории ОТИ или ТС, доступ в которую физических лиц, пронос (провоз) материальных объектов не ограничивается (далее - зона свободного доступа ОТИ или ТС), конфигурацию и границы территории или части (наземной, подземной, воздушной, надводной, подводной) ОТИ или ТС, проход в которые осуществляется через контрольно-пропускные пункты (посты) (далее - зоны транспортной безопасности), а также критических элементов ОТИ или ТС, конфигурацию и границы участков зоны транспортной безопасности ОТИ или ТС, допуск физических лиц и перемещение материальных объектов в которые осуществляется по перевозочным документам и/или пропускам установленных видов в соответствии с номенклатурами (перечнями) должностей, и предметы и вещества, которые запрещены или ограничены для перемещения (далее - перевозочный сектор зоны транспортной безопасности), конфигурацию и границы участков зоны транспортной безопасности ОТИ или ТС, доступ в которые ограничен для пассажиров и осуществляется для физических лиц и материальных объектов по пропускам установленных видов в соответствии с номенклатурами (перечнями) должностей, и предметы и вещества, которые запрещены или ограничены для перемещения (далее - технологический сектор зоны транспортной безопасности), схему размещения и состав оснащения контрольно-пропускных пунктов (постов) на границах зоны безопасности и/или ее секторов, критических элементов ОТИ или ТС, а также зоны свободного доступа ОТИ (пункт 5.25);
- организовать пропускной и внутриобъектовый режимы на ОТИ и/или ТС в соответствии с внутренними организационно-распорядительными документами субъекта транспортной инфраструктуры, направленными на реализацию мер по обеспечению транспортной безопасности ОТИ и/или ТС, и утвержденными планами обеспечения транспортной безопасности (пункт 5.27).
- воспрепятствовать проникновению любых лиц в зону транспортной безопасности или на критические элементы ОТИ или ТС вне установленных (обозначенных) контрольно-пропускных пунктов (постов) (пункт 5.28);
- воспрепятствовать преодолению любыми лицами контрольно-пропускных пунктов (постов) без соблюдения условий допуска, наличия и действительности пропусков и иных установленных видов разрешений в зону транспортной безопасности или на критические элементы ОТИ или ТС (пункт 5.29);
- установить единые виды пропусков, действительные для прохода, проезда физических лиц или перемещения материальных объектов в перевозочный и/или технологический секторы зоны транспортной безопасности и/или на критические элементы ОТИ или ТС, а также правила их применения, уничтожения пропусков и допуска владельцев в соответствии со следующим порядком: осуществлять выдачу постоянных пропусков по согласованию с уполномоченными подразделениями федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации, федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел (пункт 5.30.15), осуществлять выдачу разовых пропусков с уведомлением уполномоченных подразделений федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации и федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел (пункт 5.30.16), выдавать пропуска любых установленных видов только при личном обращении владельца пропуска, осуществлять регистрацию фактов выдачи в базах данных на электронном и бумажном носителях (пункт 5.30.17), обеспечить ношение пропусков установленного образца при нахождении в зоне транспортной безопасности и на критических элементах ОТИ или ТС на видном месте поверх одежды (пункт 5.30.20);
- оснастить ОТИ и/или ТС инженерно-техническими системами обеспечения транспортной безопасности в соответствии с утвержденными планами обеспечения транспортной безопасности (пункт 5.31);
- не допускать попадания предметов или веществ, которые запрещены или ограничены для перемещения в зону транспортной безопасности и на критические элементы ОТИ или ТС, путем их выявления и передачи представителям уполномоченных подразделений федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, а также локализации и устранения последствий их применения (пункт 5.36).
Субъект транспортной инфраструктуры на ОТИ второй категории дополнительно к требованиям пункта 5 обязан:
- воспрепятствовать проникновению нарушителя, в том числе оснащенного специальными техническими средствами, в перевозочный сектор зоны транспортной безопасности и на критические элементы ОТИ (пункт 10.1);
- воспрепятствовать проникновению нарушителя, не оснащенного специальными техническими средствами, в технологический сектор зоны транспортной безопасности (пункт 10.2);
- оснастить ОТИ техническими средствами обеспечения транспортной безопасности, обеспечивающими: видеоидентификацию объектов видеонаблюдения, перемещающихся через КПП на границах зоны транспортной безопасности и критических элементов ОТИ; видеораспознавание объектов видеонаблюдения на критических элементах ОТИ; видеообнаружение объектов видеонаблюдения на территории перевозочного сектора зоны транспортной безопасности; видеомониторинг объектов видеонаблюдения в границах технологического сектора зоны транспортной безопасности; передачу видеоизображения в соответствии с порядком передачи данных с инженерно-технических систем в реальном времени; хранение в электронном виде данных со всех технических средств обеспечения транспортной безопасности в течение 15 суток; выявление нарушителя, в том числе оснащенного специальными техническими средствами, в реальном времени на всем периметре внешних границ зоны транспортной безопасности и критических элементов ОТИ; возможность интеграции технических средств обеспечения транспортной безопасности с другими охранными системами; электронное документирование проходов персонала и посетителей в зону транспортной безопасности и на критические элементы ОТИ; принятие решения о соответствии пропуска предъявителя его владельцу с применением биометрических устройств или иным путем, обеспечивающим достоверное сличение идентифицирующих признаков на КПП на границах зоны транспортной безопасности и критических элементов ОТИ; передачу данных в соответствии с порядком передачи данных с инженерно-технических систем о лицах, пропущенных в зону транспортной безопасности или на критические элементы ОТИ, не реже одного раза в сутки; обеспечить необходимый количественный и качественный состав, а также схему размещения технических систем и средств досмотра для досмотра в целях обеспечения транспортной безопасности на ОТИ для выявления предметов и веществ, которые запрещены или ограничены для перемещения в перевозочный и технологический сектор зоны транспортной безопасности у всех проходящих, проезжающих (перемещаемых) в них физических лиц и материальных объектов; обеспечить необходимый количественный и качественный состав, а также схему размещения технических систем и средств досмотра для дополнительного досмотра в целях обеспечения транспортной безопасности на ОТИ для идентификации и распознавания предметов и веществ, которые запрещены или ограничены для перемещения в зону свободного доступа, перевозочный и технологический секторы зоны транспортной безопасности ОТИ, не менее 50% попадающих в зону транспортной безопасности ОТИ объектов досмотра (пункт 10.5);
- обеспечить необходимый количественный и качественный состав, а также схему размещения технических систем и средств досмотра для досмотра в целях обеспечения транспортной безопасности на ОТИ для выявления предметов и веществ, которые запрещены или ограничены для перемещения в перевозочный и технологический сектор зоны транспортной безопасности у всех проходящих, проезжающих (перемещаемых) в них физических лиц и материальных объектов (пункт 10.6);
- обеспечить необходимый количественный и качественный состав, а также схему размещения технических систем и средств досмотра для дополнительного досмотра в целях обеспечения транспортной безопасности на ОТИ для идентификации и распознавания предметов и веществ, которые запрещены или ограничены для перемещения в зону свободного доступа, перевозочный и технологический секторы зоны транспортной безопасности ОТИ, не менее 50% попадающих в зону транспортной безопасности ОТИ объектов досмотра (пункт 10.7).
Исследовав и оценив представленные сторонами доказательства в порядке статьи 71 АПК РФ, суды первой и апелляционной инстанций установили, что обществом допущены нарушения вышеназванных положений Требований в„– 43 на железнодорожном вокзале станции Инская.
При этом судами обоснованно отмечено, что отсутствие утвержденных планов обеспечения транспортной безопасности, внутренних организационно-распорядительных документов и нормативного регулирования порядка сертификации технических средств обеспечения транспортной безопасности не освобождает субъектов транспортной безопасности от выполнения обязанностей, возложенных на них пунктами 5.6.7 - 5.6.9, 5.6.11, 5.6.12, 5.22, 5.23 - 5.25, 5.27 - 5.31, 5.36, 10.1, 10.2, 10.5 - 10.7 Требований в„– 43.
Кроме того, в силу пункта 5.8 Требований в„– 43 субъект транспортной инфраструктуры обязан разработать и утвердить план обеспечения транспортной безопасности ОТИ в течение трех месяцев и реализовать его в течение шести месяцев с момента утверждения результатов оценки уязвимости ОТИ.
В рассматриваемом случае результаты оценки уязвимости проверяемого объекта (железнодорожный вокзал станции Инская) утверждены руководителем ФАЖД 21.05.2012; однако положения пункта 5.8 Требований в„– 43 обществом не исполнены до настоящего времени, а также не разработаны внутренние организационно-распорядительные документы.
Ссылка ОАО "РЖД" на отсутствие в оспариваемом предписании сведений о работниках, в отношении которых требуется проверка на соответствие части 1 статьи 10 Закона в„– 16-ФЗ, а также о необходимом уровне их профессиональной подготовки в области транспортной безопасности в целях соблюдения пунктов 5.10, 5.12 Требований в„– 43, обоснованно не принята судами, поскольку при наличии у общества затруднений в определении порядка выполнения предписания оно вправе обратиться в управление с соответствующим запросом.
Доводы общества о невозможности выполнения пункта 5.14 Требований в„– 43 до установления зон транспортной безопасности правомерно отклонены судами как основанные на ошибочном толковании законодательства.
С учетом изложенного суды пришли к обоснованному выводу о наличии у управления правовых оснований для выдачи ОАО "РЖД" оспариваемого предписания об устранении нарушений законодательства в области обеспечения транспортной безопасности и отказали в удовлетворении заявленного требования.
Доводы общества, изложенные в кассационной жалобе, были предметом рассмотрения судов нижестоящих инстанций и получили надлежащую правовую оценку.
Иное толкование подателем кассационной жалобы положений действующего законодательства не свидетельствует о неправильном применении судами норм права.
Суд кассационной инстанции не усматривает предусмотренных статьей 288 АПК РФ оснований для отмены или изменения обжалуемых судебных актов.
Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Западно-Сибирского округа

постановил:

решение от 26.02.2016 Арбитражного суда Новосибирской области и постановление от 13.05.2016 Седьмого арбитражного апелляционного суда по делу в„– А45-27358/2015 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.
Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий
О.Ю.ЧЕРНОУСОВА

Судьи
В.И.ИЛЬИН
Г.А.ШАБАНОВА


------------------------------------------------------------------