АРБИТРАЖНЫЙ СУД ЗАПАДНО-СИБИРСКОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 8 апреля 2016 г. по делу в„– А46-10042/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 05 апреля 2016 года
Постановление изготовлено в полном объеме 08 апреля 2016 года
Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в составе:
председательствующего Орловой Н.В.
судей Сириной В.В.
Тамашакина С.Н.,
рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Администрации города Омска на постановление от 22.12.2015 Восьмого арбитражного апелляционного суда (судьи Шарова Н.А., Семенова Т.П., Смольникова М.В.) по делу в„– А46-10042/2015 по иску Администрации города Омска (644099, Омская область, улица Гагарина, 34, ОГРН 1025500757259, ИНН 5503047244) к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (109097, город Москва, улица Ильинка, 9, корпус 1, ОГРН 1037739085636, ИНН 7710168360) о взыскании убытков.
Другие лица, участвующие в деле: Управление Министерства внутренних дел Российской Федерации по Омской области.
Суд

установил:

администрация города Омска (далее - администрация) обратилась в Арбитражный суд Омской области с исковым заявлением к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (далее - Минфин России) о взыскании убытков в сумме 1 943 352,60 руб.
К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Управление Министерства внутренних дел Российской Федерации по Омской области.
Решением от 07.10.2015 Арбитражного суда Омской области (судья Баландин В.А.) исковые требования удовлетворены.
Постановлением от 22.12.2015 Восьмого арбитражного апелляционного суда решение суда отменено, по делу принят новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований.
В кассационной жалобе администрация просит постановление отменить, прекратить производство по делу.
В обоснование жалобы заявитель указывает на необоснованность вывода суда апелляционной инстанции о том, что обеспечение жилыми помещениями участковых уполномоченных полиции является государственным полномочием, переданным органам местного самоуправления положениям статей 135 - 138 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ).
Проверив в порядке статей 284, 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) правильность применения судами норм права, соответствие выводов судов обстоятельствам дела, суд кассационной инстанции считает принятое по делу постановление суда апелляционной инстанции подлежащим оставлению без изменения.
Из материалов дела следует, что решением Кировского районного суда г. Омска от 19.07.2015 по делу в„– 2-3527/2012 (в редакции определения от 20.08.2012 об исправлении опечатки) признан недействительным договор купли-продажи жилого помещения от 29.03.2010 в„– 17-10.
В порядке применения последствий недействительности сделки спорная квартира возвращена в собственность муниципального образования городской округ город Омск Омской области.
Также решением признано за гражданами Вересовым Е.В., Вересовой Т.О., Вересовым Н.Е. право пользования данной квартирой на условиях социального найма.
Указанным решением суда установлено, что Вересов Е.В. проходил службу в органах внутренних дел в должности участкового уполномоченного милиции.
Исходя из стоимости 1 кв. м на вторичном рынке жилья во 2 квартале 2015 года в Омской области в размере 42 431,28 руб. администрация произвела расчет убытков в виде стоимости вновь приобретаемого жилья (взамен выбывшего из состава муниципального жилищного фонда) для исполнения собственных обязательств и пополнения муниципального жилищного фонда.
По расчету администрации сумма убытков составила 1 943 352,60 руб.
Администрация, ссылаясь на то, что расходы, связанные с предоставлением участковому уполномоченному Вересову Е.В. квартиры, подлежат возмещению за счет средств федерального бюджета, обратилась с настоящим иском в арбитражный суд.
Суд первой инстанции, удовлетворяя исковые требования, пришел к выводу о наличии на стороне Российской Федерации обязанности компенсировать администрации дополнительные расходы, возникшие при предоставлении сотруднику органов внутренних дел жилого помещения по договору социального найма. При этом суд исходил из конституционно-правового толкования статьи 30 Закона о милиции, данного Конституционным судом Российской Федерации в определении от 15.02.2005 в„– 58-О.
Суд апелляционной инстанции, отменяя решение суда первой инстанции и отказывая в удовлетворении заявленных администрацией требований, исходил из отсутствия в материалах дела доказательств, свидетельствующих о противоправности действий (бездействия) Российской Федерации и наличии причинной связи между действиями (бездействием) Российской Федерации и предъявленными администрацией убытками.
Выводы суда апелляционной инстанции являются правильными, соответствуют нормам права и обстоятельствам дела.
Как следует из материалов дела, решением Кировского районного суда г. Омска от 19.07.2012 по делу в„– 2-3527/2012 признано право пользования спорной квартирой на условиях договора социального найма Вересовым Е.В. и членами его семьи.
Согласно статье 49 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее - ЖК РФ) по договору социального найма предоставляется жилое помещение государственного или муниципального жилищного фонда (часть 1).
В силу части 2 статьи 49 ЖК РФ жилые помещения муниципального жилищного фонда по договорам социального найма предоставляются в установленном настоящим Кодексом порядке малоимущим гражданам.
В силу пункта 3 статьи 49 ЖК РФ жилые помещения жилищного фонда Российской Федерации или жилищного фонда субъекта Российской Федерации по договорам социального найма предоставляются иным, определенным федеральным законом, Указом Президента РФ или законом субъекта Российской Федерации категориям граждан, признанным по установленным настоящим Кодексом и (или) федеральным законом, Указом Президента РФ или законом субъекта Российской Федерации основаниям нуждающимися в жилых помещениях.
Категориям граждан, указанным в пункте 3 статьи 49 ЖК РФ, могут предоставляться по договорам социального найма жилые помещения муниципального жилищного фонда органами местного самоуправления в случае наделения данных органов в установленном законодательством порядке государственными полномочиями на обеспечение указанных категорий граждан жилыми помещениями.
Жилые помещения муниципального жилищного фонда по договорам социального найма предоставляются указанным категориям граждан в установленном ЖК порядке, если иной порядок не предусмотрен федеральным законом, Указом Президента РФ или законом субъекта Российской Федерации (часть 4 статьи 49 ЖК РФ).
Возможность предоставления жилого помещения из состава муниципального жилищного фонда участковым уполномоченным полиции при отсутствии в муниципальном образовании специализированного жилищного фонда Российской Федерации предусмотрена частью 2 статьи 9 Федерального закона от 19.07.2011 в„– 247-ФЗ "О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", согласно которой в случае отсутствия на территории муниципального образования жилого помещения, сотруднику, замещающему должность участкового уполномоченного полиции, и совместно проживающим с ним членам его семьи орган местного самоуправления предоставляет жилое помещение муниципального жилищного фонда.
Указанный Федеральный закон вступил в силу с 01.01.2012 и действовал на момент возникновения у Вересова Е.В. прав нанимателя по договору социального найма.
Согласно пункту 9.2 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 в„– 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (введен Федеральным законом от 19.07.2011 в„– 247-ФЗ "О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации") до 01.01.2017 предоставление сотруднику, замещающему должность участкового уполномоченного полиции, и членам его семьи жилого помещения на период выполнения обязанностей по указанной должности, отнесено к вопросам местного значения.
Таким образом, как верно указано судом апелляционной инстанции, на момент признания Кировским районным судом права пользования за Вересовым Е.В. спорной квартирой на условиях социального найма, предоставление жилого помещения из муниципального жилищного фонда участковым уполномоченным полиции относилось к вопросам местного значения.
Конституция Российской Федерации, закрепляя в статье 40 право каждого на жилище и предполагая, что в условиях рыночной экономики граждане обеспечивают его реализацию в основном самостоятельно с использованием для этого различных, допускаемых законом способов, одновременно возлагает на органы государственной власти обязанность по созданию условий для осуществления данного права (часть 2); при этом малоимущим, иным, указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами (часть 3).
Определение категорий граждан, нуждающихся в жилище, а также конкретных форм, источников и порядка обеспечения их жильем с учетом реальных финансово-экономических и иных возможностей, имеющихся у государства, отнесено к компетенции законодателя.
Пунктом "ж" статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы социальной защиты, включая социальное обеспечение, отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
В определениях от 08.07.2004 в„– 303-О и от 15.02.2005 в„– 58-О Конституционный Суд Российской Федерации изложил свою правовую позицию, заключающуюся в том, что возложение на органы местного самоуправления обязанности по обеспечению жилой площадью по установленным законодательством нормам согласно части 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации предполагает полную компенсацию из федерального бюджета возникающих при ее осуществлении дополнительных расходов органа местного самоуправления. Компенсация расходов подлежит обязательному обеспечению федеральным бюджетом и призвана гарантировать право собственности муниципальных образований.
Правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации носит общий характер в силу статьи 6 Федерального конституционного закона от 21.07.1994 в„– 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации", является обязательной для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций и должностных лиц.
Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 17.12.2009 в„– 1563-О-О указал, что в силу статей 12, 130 (часть 1) и 132 (часть 1) Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление; местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью; органы местного самоуправления, в частности, самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет.
Положениями Федерального закона от 06.10.2003 в„– 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон в„– 131-ФЗ") (статьи 14, 50), а также положениями ЖК РФ (статьи 14, 19) предусмотрено осуществление органами местного самоуправления полномочий по учету граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, предоставление таким гражданам в установленном порядке жилых помещений по договорам социального найма из муниципального жилищного фонда.
Исходя из положений статей 135 - 138 БК РФ, статей 55, 60, 61 Закона в„– 131-ФЗ реализация органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения осуществляется за счет предоставления межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации бюджетам бюджетной системы Российской Федерации.
В качестве одного из основных принципов правового регулирования полномочий органов местного самоуправления частью 2 статьи 18 Закона в„– 131-ФЗ установлено, что финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов (за исключением субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации). В случаях и порядке, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, указанные обязательства могут дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета, федеральных государственных внебюджетных фондов и бюджетов субъектов Российской Федерации.
Из разъяснений, изложенных в пункте 19 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 в„– 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации", применяемого в настоящем случае по аналогии, следует, что при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам необходимо иметь в виду положения статей 84, 85 БК РФ (в редакции, действующей после 01.01.2005), статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 в„– 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий.
Ответчиком по указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот.
Предоставление в 2012 году квартиры по договору социального найма уполномоченному участковому относится до 01.01.2017 к сфере решения городом Омском вопросов местного значения, финансирование которых осуществляется за счет собственных средств муниципалитета.
Основания возникновения расходных обязательств Российской Федерации содержатся в статье 84 БК РФ.
Исходя из определений Конституционного Суда РФ от 08.07.2004 в„– 303-О, от 15.02.2005 в„– 58-О, от 17.10.2006 в„– 485-О, обязанность органов местного самоуправления по обеспечению жильем работников расположенных на территории муниципального образования органов милиции не может рассматриваться как отдельное государственное полномочие и имеет как общегосударственное, так и местное значение; содержание муниципального жилищного фонда в силу закона относится к вопросам местного значения, а вопросы обеспечения жильем указанной категории граждан подлежат совместному разрешению федеральными органами государственной власти и органами местного самоуправления; возникающие при этом расходы подлежат компенсации из федерального бюджета.
Как указано Конституционным Судом Российской Федерации, в принятых постановлениях от 17.06.2004 в„– 12-П и от 15.05.2006 в„– 5-П недостаточность собственных доходных источников на уровне субъектов Российской Федерации или муниципальных образований обеспечивается посредством оказания финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в целях надлежащего исполнения ими установленных федеральным законодательством расходных обязательств.
В пункте 2.2 постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 17.06.2004 в„– 12-П разъяснено, что конституционные предписания об отнесении к ведению Российской Федерации финансового регулирования и о самостоятельности субъектов Российской Федерации и местного самоуправления в пределах предоставленных им финансовых полномочий получили конкретизацию в федеральном, в том числе бюджетном, законодательстве.
Согласно статье 6 БК РФ бюджет представляет собой форму образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления, что предопределяет публично-правовую природу отношений, связанных с формированием и исполнением бюджетов, а также характер правового регулирования, особенности разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в финансово-бюджетной сфере.
Исходя из приведенных разъяснений, выравнивание недостаточности бюджетной обеспеченности на реализацию органами местного самоуправления своих расходных обязательств по вопросам местного значения (в том числе, обеспечение жильем участковым уполномоченных полиции) за счет средств федерального бюджета осуществляется посредством механизма финансирования через систему межбюджетных трансфертов.
В соответствии со статьями 129, 132 БК РФ межбюджетные трансферты из федерального бюджета предоставляются, в частности, в форме субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения.
Отнесение на Российскую Федерацию убытков может быть осуществлено лишь при неисполнении федеральных законов и (или) нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, предусматривающих предоставление из федерального бюджета межбюджетных трансфертов в соответствующих формах.
В силу положений статьи 15 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, под которыми понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества.
Убытки, причиненные юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием (статья 16), при этом вред, причиненный государственными органами возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования (статья 1069 ГК РФ).
Исходя из правовой позиции, сформулированной в пункте 11 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 23.06.2015 в„– 25 "О применении судами некоторых положений раздела 1 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" и в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 12.10.2015 в„– 25-П, по общему правилу для того, чтобы наступила гражданско-правовая ответственность за причинение вреда, в частности, в виде возмещения убытков, необходимо установить факт наступления вреда, его размер, противоправность поведения причинителя вреда, его вину, а также причинно-следственную связь между действиями причинителя вреда и наступившими неблагоприятными последствиями.
Требование о взыскании убытков может быть удовлетворено только при установлении совокупности всех указанных элементов.
Статьей 65 АПК РФ установлена обязанность сторон доказать те обстоятельства, на которые они ссылаются как на основание своих требований и возражений.
Исследовав и оценив в порядке статьи 71 АПК РФ доводы и доказательства сторон, суд апелляционной инстанции установил, что из материалов дела не усматривается, в чем заключается вина Российской Федерации в причинении администрации убытков в предъявленной сумме; какие обязательства или действия не исполнены Российской Федерацией, а также установлено отсутствие противоправности действий (бездействия) Российской Федерации и причинной связи между этими действиями (бездействием) и убытками истца.
На основании изложенных обстоятельств суд апелляционной инстанции правомерно отказал в удовлетворении заявленного требования о взыскании убытков.
Доводы кассационной жалобы не опровергают правомерность выводов суда апелляционной инстанции об отказе в удовлетворении иска, основаны на иной оценке доказательств и на ином толковании норм права, что не может свидетельствовать о незаконности обжалуемого по делу судебного акта.
В силу положений статьи 286, части 2 статьи 287 АПК РФ суд кассационной инстанции не вправе устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены либо были отвергнуты судами при разрешении спора.
По результатам рассмотрения кассационной жалобы судом кассационной инстанции не выявлено оснований, предусмотренных статьей 288 АПК РФ для отмены или изменения постановления суда апелляционной инстанции.
Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Западно-Сибирского округа

постановил:

постановление от 22.12.2015 Восьмого арбитражного апелляционного суда по делу в„– А46-10042/2015 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.
Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий
Н.В.ОРЛОВА

Судьи
В.В.СИРИНА
С.Н.ТАМАШАКИН


------------------------------------------------------------------