АРБИТРАЖНЫЙ СУД ЗАПАДНО-СИБИРСКОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 22 марта 2016 г. по делу в„– А46-8611/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 15 марта 2016 года
Постановление изготовлено в полном объеме 22 марта 2016 года
Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в составе:
председательствующего Бушмелевой Л.В.
судей Тихомирова В.В.
Шуйской С.И.
при ведении протокола судебного заседания с использованием средств видеоконференц-связи помощником судьи Володиной Ю.В. рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу администрации города Омска на постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 09.12.2015 (судьи Веревкин А.В., Глухих А.Н. Зиновьева Т.А.) по делу в„– А46-8611/2015
по заявлению администрации города Омска (ОГРН 1025500757259, ИНН 5503047244)
к Министерству финансов Российской Федерации (ОГРН 1037739085636, ИНН 7710168360)
о взыскании 2 715 764,60 руб.
Другие лица, участвующие в деле: Управление Министерства внутренних дел Российской Федерации по Омской области.
Путем использования систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Омской области (судья Храмцов К.В.) в заседании участвовали представители:
администрации города Омска - Гочарова Е.В. на основании доверенности от 26.01.2016;
Министерства финансов Российской Федерации - Солодова О.А. на основании доверенности от 18.01.2016.
Суд

установил:

Администрация города Омска (далее - администрация) обратилась в Арбитражный суд Омской области с иском к Министерству финансов Российской Федерации (далее - Минфин России) о взыскании 2 715 764,60 руб. убытков, составивших расходы в связи с предоставлением жилья для участкового уполномоченного.
Определением от 02.09.2015 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Управление Министерства внутренних дел РФ по Омской области.
Решением Арбитражного суда Омской области от 25.09.2015 (судья Погосткина Е.А.) исковые требования удовлетворены: с Российской Федерации в лице Минфина России за счет казны Российской Федерации в пользу администрации взыскано 2 715 764,60 руб. убытков.
Постановлением Восьмого арбитражного апелляционного суда от 09.12.2015 решение суда первой инстанции отменено, в удовлетворении заявленных администрацией требований отказано.
В кассационной жалобе администрация, ссылаясь не неправильное применение судом апелляционной инстанции норм материального права, несоответствие выводов суда апелляционной инстанции фактическим обстоятельствам дела, просит отменить постановление суда апелляционной инстанции.
По утверждению подателя кассационной жалобы, вывод суда апелляционной инстанции о том, что обеспечение жилыми помещениями участковых уполномоченных является государственным полномочием, переданным органам местного самоуправления, не соответствует положениям статей 135 - 138 Бюджетного кодекса РФ.
Полученный через систему "Мой арбитр" отзыв Минфина России не принимается во внимание судом кассационной инстанции в связи с отсутствием доказательств направления отзыва участвующим в деле лицам в соответствии со статьей 279 Арбитражного процессуального кодекса РФ.
В судебном заседании представитель администрации поддержал доводы и требования, изложенные в кассационной жалобе, а представитель Минфина России высказался против удовлетворения кассационной жалобы, просил постановление суда апелляционной инстанции оставить без изменения.
Проверив в порядке статей 284, 286 Арбитражного процессуального кодекса РФ правильность применения судами норм права, соответствие выводов судов обстоятельствам дела, суд кассационной инстанции считает постановление суда апелляционной инстанции подлежащим оставлению без изменения.
По материалам дела судами установлено, что на основании протокола от 08.08.2008 в„– 10 заседания комиссии по осуществлению взаимодействия между УВД по Омской области и администрацией г. Омска по обеспечению участковых уполномоченных милиции жилыми помещениями было принято решение выделить квартиру в„– 191 по ул. Краснознаменной, д. 26 корп. 4 в г. Омске участковому уполномоченному милиции Землянскову О.В.
Указанная квартира по договору купли-продажи от 07.06.2011 была предоставлена Землянскову О.В., по условиям которого Землянсков О.В. обязался ежегодно в течение 10 лет оплачивать 10% стоимости жилья с последующим получением права на выкуп помещения по остаточной стоимости.
Решением Центрального районного суда города Омска от 17.08.2012 по делу в„– 2-4121/2012 признан недействительным договор купли-продажи жилого помещения муниципального жилищного фонда коммерческого использования города Омска от 07.06.2011 в„– Дог-АГ-42/58-11, признана недействительной запись о государственной регистрации права собственности Землянского О.В. на квартиру 191 в доме 26 корпус 4 по улице Краснознаменная в городе Омске в„– 55-55-01/172/2011-061, за Землянсковым О.В. и членами его семьи признано право пользования квартирой 191 в доме 26 корпус 4 по улице Краснознаменная в городе Омске на условиях договора социального найма с 29.08.2008.
Указанным судебным решением суда установлено, что на момент предоставления жилого помещения муниципального жилищного фонда, расположенного по адресу: город Омск, улица Краснознаменная, дом 26, корпус 4, квартира 191, Землянсков О.В. проходил службу в органах внутренних дел в должности участкового уполномоченного милиции.
Исходя из средней цены одного квадратного метра квартир среднего качества (типовых) на рынке жилья Омской области в первом квартале 2015 года по данным выборочного обследования организаций, осуществляющих продажу квартир, представленной на официальном интернет-сайте Территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Омской области цена одного квадратного метра указанных квартир составляет 43 039,06 руб.
Полагая, что администрации необходимо приобретение жилого помещения для пополнения муниципального жилищного фонда взамен утраченного вследствие исполнения расходных обязательств Российской Федерации, указывая на то, что расходы, связанные с приобретением для Землянскова О.В. квартиры подлежат возмещению за счет средств федерального бюджета, администрация обратилась в арбитражный суд с настоящим иском.
Удовлетворяя иск, суд первой инстанции исходил из положений статьи 30 Закона о милиции, определения Конституционного суда РФ от 15.02.2005 в„– 58-О, придя к выводу о наличии на стороне Российской Федерации обязанности компенсировать администрации дополнительные расходы, возникшие при предоставлении сотруднику органов внутренних дел жилого помещения по договору социального найма.
Отменяя решение суда первой инстанции об удовлетворении заявленных администрацией требований, суд апелляционной инстанции указал на отсутствие доказательств, свидетельствующих о противоправности действий (бездействия) Российской Федерации и наличии причинной связи между действиями (бездействием) Российской Федерации и предъявленными убытками.
Суд кассационной инстанции считает возможным согласиться с выводами суда апелляционной инстанции, исходя из следующего.
Согласно материалам дела право пользования спорной квартирой на условиях договора социального найма Землянсковым О.В. признано решением Центрального районного суда г. Омска от 17.08.2012 по делу в„– 2-4121/2012.
В соответствии с пунктом 1 статьи 49 Жилищного кодекса РФ по договору социального найма предоставляется жилое помещение государственного или муниципального жилищного фонда.
Согласно пункту 2 статьи 49 Жилищного кодекса РФ, жилые помещения муниципального жилищного фонда по договорам социального найма предоставляются в установленном настоящим Кодексом порядке малоимущим гражданам.
В силу пункта 3 статьи 49 Жилищного кодекса РФ, жилые помещения жилищного фонда Российской Федерации или жилищного фонда субъекта Российской Федерации по договорам социального найма предоставляются иным определенным федеральным законом, Указом Президента Российской Федерации или законом субъекта Российской Федерации категориям граждан, признанных по установленным настоящим Кодексом и (или) федеральным законом, указом Президента Российской Федерации или законом субъекта Российской Федерации основаниям нуждающимися в жилых помещениях.
Возможность предоставления жилого помещения из состава муниципального жилищного фонда участковым уполномоченным при отсутствии в муниципальном образовании специализированного жилищного фонда РФ предусмотрена частью 2 статьи 9 Федерального закона от 19.07.2011 в„– 247-ФЗ "О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".
Указанный Федеральный закон вступил в силу с 01.01.2012 и действовал на момент возникновения у Землянскова О.В. прав нанимателя по договору социального найма.
Согласно пункту 9.2 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 в„– 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (введен Федеральным законом от 19.07.2011 в„– 247-ФЗ "О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации") до 01.01.2017 предоставление сотруднику, замещающему должность участкового уполномоченного полиции, и членам его семьи жилого помещения на период выполнения обязанностей по указанной должности отнесено к вопросам местного значения.
В силу указанного на момент признания права пользования Землянсковым О.В. квартирой на условиях социального найма предоставление жилого помещения из муниципального жилищного фонда участковым уполномоченным полиции относилось к вопросам местного значения.
Конституция РФ, закрепляя в статье 40 право каждого на жилище и предполагая, что в условиях рыночной экономики граждане обеспечивают его реализацию в основном самостоятельно с использованием для этого различных допускаемых законом способов, одновременно возлагает на органы государственной власти обязанность по созданию условий для осуществления данного права; при этом малоимущим, иным, указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами.
В соответствии с пунктом "ж" части 1 статьи 72 Конституции РФ вопросы социальной поддержки населения отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Конституционный Суд РФ в определении от 17.12.2009 в„– 1563-О-О указал, что в силу статей 12, 130 (часть 1) и 132 (часть 1) Конституции РФ в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление; местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью; органы местного самоуправления, в частности, самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет.
Положениями Федерального закона от 06.10.2003 в„– 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (статьи 14, 50), а также положениями Жилищного кодекса РФ (статьи 14, 19) предусмотрено осуществление органами местного самоуправления полномочий по учету граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, предоставление таким гражданам в установленном порядке жилых помещений по договорам социального найма из муниципального жилищного фонда.
В целях реализации органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения федеральный законодатель предусмотрел, в частности, предоставление межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации в форме дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) (статьи 135 - 138 Бюджетного кодекса РФ, пункт 5 части 1 статьи 55, статьи 60 и 61 Федерального закона от 06.10.2003 в„– 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").
В соответствии с частью 2 статьи 18 Федерального закона от 06.10.2003 в„– 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов (за исключением субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации). В случаях и порядке, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, указанные обязательства могут дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета, федеральных государственных внебюджетных фондов и бюджетов субъектов Российской Федерации.
Во взаимосвязи с разъяснениями определения Конституционного Суда РФ от 17.12.2009 в„– 1563-О-О положения части 2 статьи 18 Федерального закона от 06.10.2003 в„– 131-ФЗ о дополнительном финансировании мероприятий по реализации полномочий по решению вопросов местного значения за счет средств федерального бюджета, федеральных государственных внебюджетных фондов и бюджетов субъектов Российской Федерации предполагают получение органами местного самоуправления межбюджетных трансфертов в форме дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности в случаях и в порядке, установленных федеральным законом или законом субъекта РФ.
В пункте 19 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 22.06.2006 в„– 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации", применяемого в настоящем случае по аналогии, разъяснено, что при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам необходимо иметь в виду положения статей 84, 85 Бюджетного кодекса РФ (в редакции, действующей после 01.01.2005), статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий.
Предоставление в 2012 году квартиры по договору социального найма уполномоченному участковому относится до 01.01.2017 к сфере решения городом Омском вопросов местного значения, финансирование которых осуществляется за счет собственных средств муниципалитета.
Исходя из содержания определений Конституционного Суда РФ от 08.07.2004 в„– 303-О, от 15.02.2005 в„– 58-О, от 17.10.2006 в„– 485-О, обязанность органов местного самоуправления по обеспечению жильем работников расположенных на территории муниципального образования органов милиции не может рассматриваться как отдельное государственное полномочие и имеет как общегосударственное, так и местное значение; содержание муниципального жилищного фонда в силу закона относится к вопросам местного значения, а вопросы обеспечения жильем указанной категории граждан подлежат совместному разрешению федеральными органами государственной власти и органами местного самоуправления; возникающие при этом расходы подлежат компенсации из федерального бюджета.
Как указано Конституционным Судом РФ в постановлениях от 17.06.2004 в„– 12-П и от 15.05.2006 в„– 5-П, недостаточность собственных доходных источников на уровне субъектов Российской Федерации или муниципальных образований обеспечивается посредством оказания финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в целях надлежащего исполнения ими установленных федеральным законодательством расходных обязательств.
В пункте 2.2 постановления Конституционного Суда РФ от 17.06.2004 в„– 12-П разъяснено, что конституционные предписания об отнесении к ведению Российской Федерации финансового регулирования и о самостоятельности субъектов Российской Федерации и местного самоуправления в пределах предоставленных им финансовых полномочий получили конкретизацию в федеральном, в том числе бюджетном, законодательстве.
Согласно статье 6 Бюджетного кодекса РФ бюджет представляет собой форму образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления, что предопределяет публично-правовую природу отношений, связанных с формированием и исполнением бюджетов, а также характер правового регулирования, особенности разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в финансово-бюджетной сфере.
С учетом изложенных разъяснений выравнивание недостаточности бюджетной обеспеченности на реализацию органами местного самоуправления своих расходных обязательств по вопросам местного значения (в том числе, обеспечение жильем участковым уполномоченных полиции) за счет средств федерального бюджета осуществляется посредством механизма финансирования через систему межбюджетных трансфертов.
Отнесение на Российскую Федерацию убытков может быть осуществлено лишь при неисполнении федеральных законов и (или) нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, предусматривающих предоставление из федерального бюджета межбюджетных трансфертов в соответствующих формах.
В соответствии со статьей 15 Гражданского кодекса РФ лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере.
Под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).
Статья 16 Гражданского кодекса РФ устанавливает, что убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием.
В силу положений статей 1064 и 1069 Гражданского кодекса РФ вред, причиненный личности или имуществу гражданина, а также вред, причиненный имуществу юридического лица, подлежит возмещению в полном объеме лицом, причинившим вред. Вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.
В случаях, когда в соответствии с настоящим Кодексом или другими законами причиненный вред подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования, от имени казны выступают соответствующие финансовые органы, если в соответствии с пунктом 3 статьи 125 настоящего Кодекса эта обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина (статья 1071 Гражданского кодекса РФ).
Возмещение убытков является мерой гражданско-правовой ответственности, поэтому лицо, требующее их возмещения, в силу статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса РФ должно доказать факт нарушения своего права противоправными действиями (бездействием) ответчика, наличие и размер понесенных убытков, причинную связь между нарушением права и возникшими убытками.
При этом для взыскания убытков лицо, требующее возмещение причиненных ему убытков, должно доказать совокупность всех условий. Отсутствие хотя бы одного из условий ответственности не влечет удовлетворение иска.
В рассматриваемом случае администрация не доказала, что предоставление жилого помещения из муниципального жилищного фонда по договору социального найма повлекло для нее убытки.
Из содержания искового заявления не усматривается, в чем заключается вина Российской Федерации в лице Минфина РФ в причинении администрации убытков; какие обязательства не исполнены Российской Федерацией.
На основании изложенных обстоятельств суд апелляционной инстанции правомерно отказал в удовлетворении заявленного требования о взыскании убытков.
Доводы кассационной жалобы не опровергают правомерность выводов судов, основаны на иной оценке доказательств и на ином толковании норм права, что не может свидетельствовать о незаконности обжалуемого по делу судебного акта.
В силу положений статьи 286, части 2 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса РФ суд кассационной инстанции не вправе устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены либо были отвергнуты судами.
По результатам рассмотрения кассационной жалобы судом кассационной инстанции не выявлено оснований, предусмотренных статьей 288 Арбитражного процессуального кодекса РФ для отмены или изменения постановления суда апелляционной инстанции.
Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Западно-Сибирского округа

постановил:

постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 09.12.2015 по делу в„– А46-8611/2015 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.
Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий
Л.В.БУШМЕЛЕВА

Судьи
В.В.ТИХОМИРОВ
С.И.ШУЙСКАЯ


------------------------------------------------------------------