АРБИТРАЖНЫЙ СУД ЗАПАДНО-СИБИРСКОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 26 октября 2016 г. по делу в„– А67-405/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 25 октября 2016 года
Постановление изготовлено в полном объеме 26 октября 2016 года
Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в составе:
председательствующего Тамашакина С.Н.
судей Орловой Н.В.
Шуйской С.И.
рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу администрации города Томска и кассационную жалобу Департамента финансов Томской области на решение Арбитражного суда Томской области от 15.06.2016 (судья Аксиньин С.Г.) и постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 01.08.2016 (судьи Захарчук Е.И., Терехина И.И., Афанасьева Е.В.) по делу в„– А67-405/2015 по иску муниципального образования "Город Томск" в лице администрации города Томска (634050, Томская область, г. Томск, пр-кт Ленина, д. 73, ИНН 7017004461, ОГРН 1037000087706) к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (109097, г. Москва, ул. Ильинка, д. 9, корп. 1, ИНН 7710168360, ОГРН 1037739085636) (Управление Федерального казначейства по Томской области (634034, Томская область, г. Томск, пр-кт Ленина, д. 27, ИНН 7021016928, ОГРН 1027000908010)), Томской области в лице Департамента финансов Томской области (634050, Томская область, г. Томск, пр-кт Ленина, д. 111, ИНН 7000000885, ОГРН 1037000100719) о взыскании 1 630 000 рублей.
Суд

установил:

муниципальное образование "Город Томск" в лице администрации города Томска (далее - МО "Город Томск", администрация) обратилось в Арбитражный суд Томской области с иском к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (Управление Федерального казначейства по Томской области) (далее - Минфин России) о взыскании 1 630 000 рублей убытков, понесенных на приобретение жилого помещения во исполнение решения Советского районного суда города Томска от 03.09.2012.
Исковые требования со ссылками на статьи 16, 1069, 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) мотивированы тем, что во исполнение решения Советского районного суда города Томска администрацией из фонда непредвиденных расходов выделено 1 659 200 рублей на оплату благоустроенного жилого помещения (стоимостью 1 630 000 рублей), переданного впоследствии по договору социального найма гражданину-инвалиду, что привело к возникновению убытков на стороне истца.
Определением Арбитражного суда Томской области от 04.03.2015 к участию в деле в качестве второго ответчика привлечена Томская область в лице Департамента финансов Томской области (далее - департамент).
Решением Арбитражного суда Томской области от 06.04.2015, оставленным без изменения постановлением Седьмого арбитражного апелляционного суда от 11.06.2015, с Российской Федерации в лице Минфина России (Управление Федерального казначейства по Томской области) за счет казны Российской Федерации в пользу МО "Город Томск" взыскано 1 630 000 рублей убытков. В иске к Томской области в лице департамента отказано.
Постановлением Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 14.01.2016 решение Арбитражного суда Томской области от 06.04.2015 и постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 11.06.2015 отменены. Дело направлено на новое рассмотрение в Арбитражный суд Томской области.
Решением Арбитражного суда Томской области от 15.06.2016, оставленным без изменения постановлением Седьмого арбитражного апелляционного суда от 01.08.2016, с Томской области в лице департамента за счет казны Томской области в пользу администрации взыскано 1 111 800 рублей убытков. В остальной части иска к Томской области в лице департамента отказано. В иске к Российской Федерации в лице Минфина России (Управление Федерального казначейства по Томской области) отказано.
Администрация и департамент, не согласившись с принятыми судебными актами, обратились в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа с кассационными жалобами.
Администрация в кассационной жалобе просит решение суда первой инстанции и постановление апелляционного суда отменить в части определения суммы, подлежащей взысканию, указав, что возмещению подлежит сумма в размере 1 630 000 рублей.
По мнению администрации, частично удовлетворяя исковые требования и определяя размер подлежащих возмещению убытков, суд первой инстанции неверно применил закон, который при рассмотрении дела применению не подлежал, что свидетельствует о наличии оснований для отмены решения, предусмотренных пунктом 2 части 2 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).
Администрация отмечает, что частично удовлетворяя исковые требования, суд первой инстанции применил нормы Приказа Федерального агентства по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству от 17.10.2012 в„– 28/ГС. Между тем указанный нормативный правовой акт не подлежит применению при разрешении настоящего спора.
Администрация заявляет о неправильном применении судом первой инстанции норм процессуального права (статья 13 АПК РФ), в результате которого дело было рассмотрено, а решение вынесено, основываясь на судебном прецеденте, который источником права не является.
Администрация указывает, что основания для применения судебного прецедента отсутствуют, поскольку законом предусмотрен четкий и недвусмысленный порядок действий в случае возникновения убытков и порядок их возмещения.
Департамент в кассационной жалобе просит решение суда первой инстанции и постановление апелляционного суда отменить и вынести новое решение об отказе администрации в удовлетворении исковых требований к Томской области в лице департамента за счет казны Томской области.
Департамент считает, что обжалуемые судебные акты были приняты с нарушением норм материального права (неправильное истолкование закона) и процессуального права (суд не в полной мере выяснил обстоятельства, имеющие значение для дела, а также не дал надлежащей правовой оценки доводам ответчика).
Департамент указывает, что суд первой инстанции не учел то обстоятельство, что дотации не имеют прямого целевого назначения, и предоставить дотации на конкретную цель, как то на возмещение расходов МО "Город Томск", связанных с исполнением решения Советского районного суда города Томска от 03.09.2012 по делу в„– 2-2478/2012, не представляется возможным.
Департамент полагает, что вывод судов о гражданско-правовом характере спорных правоотношений противоречит положениям статьей 1 и 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ).
По мнению департамента, судами не было установлено, в чем конкретно выразились убытки МО "Город Томск", возник ли у истца реальный ущерб и в чем он заключается, либо это упущенная выгода (в соответствии со статьей 15 ГК РФ).
Департамент считает, что основания для удовлетворения исковых требований МО "Город Томск" о взыскании с Томской области в лице департамента за счет казны Томской области убытков в размере 1 111 800 рублей отсутствуют.
Рассмотрев доводы кассационных жалоб, материалы дела, проверив в соответствии со статьями 274, 284, 286 АПК РФ законность обжалуемых судебных актов, суд кассационной инстанции не находит оснований для их отмены.
Из материалов дела видно, что вступившим в законную силу решением Советского районного суда города Томска от 03.09.2012 по делу в„– 2-2478/2012, измененным апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Томского областного суда от 23.10.2012 на администрацию возложена обязанность предоставить Бурханову Андрею Михайловичу по договору социального найма вне очереди благоустроенное жилое помещение общей площадью не менее 34 кв. м в черте МО "Город Томск", отвечающее санитарным и техническим правилам и нормам.
Во исполнение указанных решения и определения администрация предоставила Бурханову А.М. по договору социального найма от 11.06.2013 в„– 27 однокомнатную квартиру общей площадью 37 кв. м, в том числе жилой - 18,7 кв. м, по адресу: г. Томск, ул. Айвазовского, д. 31, кв. 123, находящуюся в собственности МО "Город Томск" (свидетельство о государственной регистрации права от 25.06.2013 серии 70-АВ в„– 437058).
Указанная квартира приобретена администрацией по муниципальному контракту от 10.06.2013 в„– 15/МК на приобретение благоустроенного жилого помещения в г. Томске в целях исполнения решения суда по цене 1 630 000 рублей. Факт оплаты стоимости квартиры в размере 1 630 000 рублей подтвержден платежным поручением от 10.07.2013 в„– 230220.
Согласно выписке от 09.02.2015 в„– 70/000/006/2015-2008 из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним 20.03.2014 зарегистрировано право собственности Бурханова А.М. на указанное жилое помещение.
Как следует из решения Советского районного суда города Томска от 03.09.2012 по делу в„– 2-2478/2012 Бурханов А.М. 10.12.1973 года рождения является инвалидом второй группы по общему заболеванию бессрочно и постановлением главы администрации от 29.08.2007 в„– 486ж был включен в список учета граждан, нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, а также в льготный список граждан, страдающих тяжелыми хроническими заболеваниями, по состоянию на 2012 год.
Управление Федерального казначейства по Томской области обращалось по вопросу выделения средств в 2012-2013 годах Томской области или МО "Город Томск" на обеспечение жилыми помещения инвалидов, вставших на учет после 01.01.2005, однако Минфин России письмом от 12.02.2015 в„– 08-04-06/223 указал, что инвалиды, вставшие на учет после 01.01.2005, обеспечиваются жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством Российской Федерации; соответствующие средства в федеральном бюджете в 2012-2013 годах не предусматривались и не выделялись.
Мэр г. Томска 30.03.2016 обратился к губернатору Томской области с письмом, в котором просил рассмотреть вопрос о выделении из областного бюджета денежных средств для компенсации расходов МО "Город Томск", понесенных на обеспечение жильем лиц, страдающих хроническими заболеваниями.
В ответ на данное обращение мэра в письме от 22.04.2016 в„– ИА-948 заместитель губернатора Томской области по социальной политике указал, что правовые основания для включения в областной бюджет расходов на обеспечение жильем инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий, вставших на учет после 01.01.2005, в том числе - компенсацию потерь муниципальных образований, понесенных в связи с обеспечением жильем указанной категории лиц за счет местного бюджета, отсутствуют.
Ссылаясь на указанные обстоятельства, администрация обратилась в арбитражный суд с настоящим иском.
Суд первой инстанции, частично удовлетворяя исковые требования за счет казны Томской области, а апелляционный суд, оставляя решение без изменения, исходили из того, что затраты, связанные с обеспечением жильем инвалидов и их семей, являются расходными обязательствами субъекта Российской Федерации - Томской области.
Суд кассационной инстанции рассматривает дело исходя из доводов, изложенных в кассационной жалобе, и считает выводы судебных инстанций в обжалуемой части правомерными по следующим основаниям.
Часть 1 статьи 39 Конституции Российской Федерации в соответствии с целями социального государства, закрепленными в статье 7, гарантирует каждому социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом.
Согласно Определению Конституционного Суда Российской Федерации от 10.10.2002 в„– 258-О осуществление государством конституционной обязанности по установлению гарантий социальной защиты предполагает учет особенностей положения определенной категории граждан (детей-сирот, нетрудоспособных, малообеспеченных и др.), для которых государственная поддержка является необходимым источником средств к существованию. Правовые основания предоставления социальной помощи, круг лиц, на которых она распространяется, ее виды и размеры устанавливаются законом (часть 2 статьи 39 Конституции Российской Федерации), в том числе исходя из имеющихся у государства на данном этапе социально-экономического развития финансовых и иных средств и возможностей.
Конституция Российской Федерации, закрепляя в статье 40 право каждого на жилище и предполагая, что в условиях рыночной экономики граждане обеспечивают его реализацию в основном самостоятельно с использованием для этого различных допускаемых законом способов, одновременно возлагает на органы государственной власти обязанность по созданию условий для осуществления данного права (часть 2); при этом малоимущим, иным, указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами (часть 3).
В соответствии с пунктом "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы социальной поддержки населения отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
В силу подпункта 24 части 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 в„– 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Закон в„– 184-ФЗ) к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов, в том числе социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов.
Осуществление указанных полномочий может дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, в том числе в соответствии с федеральными целевыми программами, но исключительно в порядке и в случаях, предусмотренных федеральными законами.
Согласно преамбуле Федерального закона от 24.11.1995 в„– 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" (далее - Закон в„– 181-ФЗ, Закон об инвалидах), предусмотренные им меры социальной защиты инвалидов являются расходными обязательствами Российской Федерации, за исключением мер социальной поддержки и социального обслуживания, относящихся к полномочиям государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Статьей 17 Закона в„– 181-ФЗ предусмотрено, что инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, принимаются на учет и обеспечиваются жилыми помещениями в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.
Инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, вставшие на учет после 01.01.2005, обеспечиваются жилым помещением в соответствии с жилищным законодательством Российской Федерации.
Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 17.12.2009 в„– 1563-О-О указал, что в силу статей 12, 130 (часть 1) и 132 (часть 1) Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление; местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью; органы местного самоуправления, в частности, самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет.
Положениями Федерального закона от 06.10.2003 в„– 131-ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон в„– 131-ФЗ) (статьи 14, 50), а также положениями Жилищного кодекса Российской Федерации (далее - ЖК РФ) (статьи 14, 19) предусмотрено осуществление органами местного самоуправления полномочий по учету граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, предоставление таким гражданам в установленном порядке жилых помещений по договорам социального найма из муниципального жилищного фонда.
При этом в целях реализации органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения федеральный законодатель предусмотрел, в частности, предоставление межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации в форме дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) (статьи 135 - 138 БК РФ, пункт 5 части 1 статьи 55, статьи 60 и 61 Закона в„– 131-ФЗ).
Конституционный Суд Российской Федерации также указал, что часть 3 статьи 17 Закона об инвалидах, являясь по своему характеру отсылочной нормой, применяется в системной взаимосвязи с положениями жилищного законодательства. В силу части 3 статьи 52 ЖК РФ принятие на учет граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях осуществляется органом местного самоуправления.
Гражданам, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, жилые помещения по договорам социального найма предоставляются на основании решений органов местного самоуправления (часть 3 статьи 57 ЖК РФ).
Содержащееся в пункте 3 части 2 статьи 57 ЖК РФ условие о предоставлении гражданам жилых помещений вне очереди, если такие граждане страдают тяжелыми видами хронических заболеваний (пункт 4 части 1 статьи 51 ЖК РФ), устанавливает только особенность реализации жилищных прав и не возлагает какие-либо дополнительные обязанности на органы местного самоуправления.
Следовательно, обеспечение жилыми помещениями инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, вставших на учет после 01.01.2005, применительно к вышеперечисленным нормам подлежит финансированию, как правильно отмечено судебными инстанциями, за счет субъектов Российской Федерации.
Таким образом, как правомерно указали судебные инстанции, отнесение этих расходов к расходным обязательствам Российской Федерации будет противоречить статье 84 БК РФ, в которой приведен перечень оснований возникновения расходных обязательств Российской Федерации.
Указанный вывод судов согласуется с правовой позицией, сформулированной в определениях Верховного Суда Российской Федерации от 30.09.2015 в„– 309-ЭС15-5872, от 11.12.2015 в„– 309-ЭС15-9501, от 29.01.2016 в„– 303-ЭС15-12441, от 02.03.2016 в„– 309-ЭС15-14045, а также Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации в„– 1, утвержденном Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 13.04.2016 (пункт 12).
В соответствии со статьей 15 ГК РФ лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков. При этом под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).
Как правильно указали судебные инстанции, для наступления ответственности, установленной нормами упомянутой статьи, необходимо наличие совокупности следующих условий: факт нарушения другим лицом возложенных на него обязанностей, (совершения незаконных действий или бездействия), наличие причинно-следственной связи между допущенным нарушением и возникшими у заявителя убытками, а также наличие собственно убытков. Отсутствие хотя бы одного из условий ответственности не влечет удовлетворение иска.
Согласно статье 1069 ГК РФ убытки, причиненные юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов подлежат возмещению за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.
Судебные инстанции правомерно посчитали, что поскольку законами о бюджете Томской области за указанные период не были предусмотрены расходы на субсидирование муниципальных образований для выполнения функции по предоставлению жилых помещений семьям, имеющим детей- инвалидов и поставленным на учет нуждающихся после 01.01.2005, а также размер субсидирования на эти цели, следовательно бездействие Томской области в лице департамента повлекло за собой возникновение убытков муниципального образования на выполнение государственных функций по социальной защите инвалидов.
Как обоснованно указали судебные инстанции, исходя из приказа Федерального агентства по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству Минрегионразвития Российской Федерации от 25.04.2013 в„– 144/ГС "О средней рыночной стоимости 1 квадратного метра общей площади жилых помещений по субъектам Российской Федерации на 2 квартал 2013 года" показатель средней рыночной стоимости 1 кв. м общей площади жилого помещения для Томской области во 2 квартале 2013 года составлял 32 700 рублей. Данный норматив подлежит применению федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации для расчета размеров социальных выплат для всех категорий граждан, которым указанные социальные выплаты предоставляются на приобретение жилых помещений за счет средств федерального бюджета согласно приложению к настоящему приказу.
Исследовав и оценив в соответствии со статьей 71 АПК РФ представленные в материалы дела доказательства, учитывая, что увеличение площади предоставленной Бурханову А.М. квартиры и превышение норматива, исходя из которого определяется бюджетное финансирование, при определении стоимости предоставленной инвалиду квартиры, не находится в причинной связи с бездействием ответчика по финансовому обеспечению истца на выполнение государственной обязанности, возложенной на муниципальное образование, суд первой инстанции правомерно посчитал, что иск подлежит удовлетворению в пределах установленного законом норматива, то есть в размере 1 111 800 рублей.
Апелляционный суд, рассматривая доводы апелляционной жалобы, обоснованно поддержал выводы суда первой инстанции по существу спора.
Таким образом, по мнению суда кассационной инстанции, при принятии обжалуемых судебных актов судебными инстанциями не допущены нарушения норм материального и процессуального права, надлежащим образом исследованы фактические обстоятельства дела, имеющиеся в деле доказательства, оснований для их отмены не имеется.
Изложенные в кассационных жалобах доводы являлись предметом рассмотрения апелляционного суда, им дана надлежащая правовая оценка, у суда кассационной инстанции нет оснований для их переоценки.
Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Западно-Сибирского округа

постановил:

решение Арбитражного суда Томской области от 15.06.2016 и постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 01.08.2016 по делу в„– А67-405/2015 оставить без изменения, кассационные жалобы - без удовлетворения.
Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий
С.Н.ТАМАШАКИН

Судьи
Н.В.ОРЛОВА
С.И.ШУЙСКАЯ


------------------------------------------------------------------