АРБИТРАЖНЫЙ СУД ЗАПАДНО-СИБИРСКОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 14 апреля 2016 г. по делу в„– А03-11370/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 14 апреля 2016 года
Постановление изготовлено в полном объеме 14 апреля 2016 года
Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в составе:
председательствующего Тамашакина С.Н.
судей Орловой Н.В.
Сириной В.В.
рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Министерства финансов Российской Федерации на решение Арбитражного суда Алтайского края от 29.10.2015 (судья Тэрри Р.В.) и постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 25.12.2015 (судьи Павлюк Т.В., Кривошеина С.В., Ходырева Л.Е.) по делу в„– А03-11370/2015 по иску открытого акционерного общества "Алтайкрайэнерго" (656002, Алтайский край, г. Барнаул, ул. Воровского, д. 163, ИНН 2224132840, ОГРН 1092224002331) к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (109097, г. Москва, ул. Ильинка, д. 9, стр. 1, ИНН 7710168360, ОГРН 1037739085636) о взыскании 979 951, 29 рубля убытков.
Другие лица, участвующие в деле: Комитет администрации Алтайского края по финансам, налоговой и кредитной политике, Управление социальной защиты населения по городу Рубцовску, Комитет по финансам, налоговой и кредитной политике администрации города Рубцовска Алтайского края.
Суд

установил:

открытое акционерное общество "Алтайкрайэнерго" (далее - ОАО "Алтайкрайэнерго", общество) обратилось в Арбитражный суд Алтайского края с иском к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (далее - Минфин России, министерство) о взыскании 979 951, 29 рубля убытков, возникших в результате не возмещения расходов за предоставленные льготы в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 05.05.1992 в„– 431 "О мерах социальной поддержки многодетных семей" за период с января 2014 года по декабрь 2014 года.
Исковые требования мотивированы со ссылками на статьи 16, 125, 126, 214, 1069, 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ).
К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, в порядке статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), привлечены Комитет администрации Алтайского края по финансам, налоговой и кредитной политике, Управление социальной защиты населения по городу Рубцовску, Комитет по финансам, налоговой и кредитной политике администрации города Рубцовска Алтайского края.
Решением Арбитражного суда Алтайского края от 29.10.2015, оставленным без изменения постановлением Седьмого арбитражного апелляционного суда от 25.12.2015, с Российской Федерации в лице Минфина России в пользу ОАО "Алтайкрайэнерго" взыскан 979 951, 29 рубль убытков, возникших в результате невозмещения расходов по предоставлению льгот в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 05.05.1992 в„– 431 "О мерах социальной поддержки многодетных семей" за период с января 2014 года по декабрь 2014 года за счет казны Российской Федерации, а также 2 000 рублей в возмещение расходов по уплате государственной пошлины.
Минфин России, не согласившись с принятыми судебными актами, обратился в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа с кассационной жалобой, в которой просит их отменить и вынести новое решение, которым в удовлетворении исковых требований отказать.
Заявитель полагает, что обжалуемые судебные акты подлежат отмене по основаниям, установленным статьей 288 АПК РФ, а именно: суды неправильно применили нормы материального права.
Министерство считает, что противоправность в его действиях (бездействии) отсутствует, что, в свою очередь, исключает применение статей 16, 1069 ГК РФ.
Заявитель отмечает, что в настоящее время действует Федеральный закон от 06.10.1999 в„– 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон в„– 184-ФЗ), в соответствии с которым к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, относится решение вопросов социальной поддержки семей, имеющих детей (в т.ч. многодетных).
По мнению Минфина России, при вынесении судебных актов судами не принято во внимание, что положенный в обоснование иска ОАО "Алтайкрайэнерго" Указ Президента Российской Федерации от 05.05.1992 в„– 431 "О мерах по социальной поддержке многодетных семей" (далее - Указ Президента РФ в„– 431), противоречит принятому позже его и имеющему приоритет над ним Федеральному закону в„– 184-ФЗ.
Заявитель отмечает, что в настоящее время на территории Российской Федерации законодателем изменен способ предоставления гражданам мер социальной поддержки, в связи с чем принят Закон Алтайского края от 27.12.2007 в„– 156-ЗС "О предоставлении мер социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг отдельным категориям граждан в Алтайском крае", который предполагает оплату жилого помещения и коммунальных услуг в размере 100% и последующее получение денежной компенсации от уполномоченного органа по месту жительства в сфере социальной защиты населения в силу части 10 статьи 3 данного Закона Алтайского края.
Рассмотрев доводы кассационной жалобы, материалы дела, проверив в соответствии со статьями 274, 284, 286 АПК РФ законность обжалуемых судебных актов, суд кассационной инстанции считает, что они подлежат отмене.
Из материалов дела видно, что ОАО "Алтайкрайэнерго" в период с января 2014 года по декабрь 2014 года осуществляло подачу электрической энергии многодетным семьям, проживающим в городе Рубцовске Алтайского края (далее - электроэнергия). При начислении платы за электроэнергию истцом учитывались требования Указа Президента РФ в„– 431, в соответствии с которым для многодетных семей предоставляется льгота в размере не ниже 30% установленной платы за пользование отоплением, водой, канализацией, газом и электроэнергией.
По расчетам истца, сумма затрат, понесенных им в связи с предоставлением льготы по Указу Президента РФ в„– 431 за период с января 2014 года по декабрь 2014 года составила 979 951, 29 рубль.
Поскольку Указом Президента РФ в„– 431 и правовыми актами не установлен порядок распределения расходов на выплату льгот, предоставляемых многодетным семьям, истец считает, что затраты на оказание услуг льготным категориям граждан, предусмотренные пунктом 1 Указа Президента РФ в„– 431, должны компенсироваться за счет средств федерального бюджета.
Данное обстоятельство послужило основанием для обращения ОАО "Алтайкрайэнерго" в арбитражный суд с настоящим иском.
Суд первой инстанции, руководствуясь статьями 15, 16, 1069, 1071 ГК РФ, разъяснениями, содержащимися в пункте 12 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации, Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 в„– 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", пункте 19 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 в„– 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации", пунктом 1 статьи 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), пунктом 1 Указа Президента РФ в„– 431, учитывая, что сумма убытков подлежит взысканию с Российской Федерации в лице Минфина России за счет казны Российской Федерации, исходя из того, что противоправность поведения ответчика в данном случае заключается в уклонении государства от исполнения своих обязательств по компенсации затрат, понесенных истцом в связи с реализацией Указа Президента РФ в„– 431, и выражена в том, что при утверждении федерального бюджета ответчиком не были предусмотрены в необходимом объеме средства для компенсации установленных льгот, поскольку доказательств, подтверждающих возмещение суммы затрат по предоставлению льгот ответчик в материалы дела не представил, пришел к выводу об удовлетворении требования истца о взыскании с Российской Федерации в лице Министерства 979 951, 29 рубля убытков.
При этом указал, что решением Верховного Суда Российской Федерации от 26.03.2003 в„– ГКПИ03-139 пункт 2 письма Минфина России и Министерства социальной защиты населения Российской Федерации от 29.06.1992 в„– 51/1-2359-18 "О финансировании мероприятий по социальной поддержке многодетных семей" признан недействующим.
Суд апелляционной инстанции с указанными мотивами и выводами согласился, отклонив довод министерства об отсутствии в действиях (бездействии) ответчика признаков противоправности, поскольку противоправность поведения ответчика в данном случае заключалась в уклонении государства от исполнения своих обязательств по компенсации затрат, понесенных истцом в связи с реализацией Указа Президента РФ в„– 431, которое выражено в том, что при утверждении федерального бюджета не были предусмотрены в необходимом объеме средства для компенсации установленных государством льгот и не определен порядок возмещения таких затрат.
Суд апелляционной инстанции отклонил довод ответчика о том, что Указ Президента РФ в„– 431 противоречит положениям Федерального закона в„– 184-ФЗ, принятого позже указанного нормативного акта и обладающего большей юридической силой, в части отнесения решения вопросов социальной поддержки семей, имеющих детей, к ведению органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Отклоняя довод Минфина России о том, что Законом Алтайского края от 27.12.2007 в„– 156-ЗС изменен способ предоставления гражданам мер социальной поддержки, который предполагает оплату жилого помещения и коммунальных услуг в размере 100% и последующее получение денежной компенсации от уполномоченного органа по месту жительства в сфере социальной защиты населения, суд апелляционной инстанции исходил из того, что предусмотренные в указанном Законе меры социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг отдельным категориями граждан не распространяют свое действие на многодетные семьи (статья 1 Закона Алтайского края от 27.12.2007 в„– 156-ЗС "О предоставлении мер социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг отдельным категориям граждан в Алтайском крае").
Суд кассационной инстанции считает, что судебными инстанциями были неверно применены нормы права исходя из следующего.
Статьями 16, 1069 ГК РФ предусмотрено, что убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, подлежат возмещению за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.
В случаях, когда причиненный вред подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования, от имени казны выступают соответствующие финансовые органы, если в соответствии с пунктом 3 статьи 125 ГК РФ эта обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина (статья 1071 ГК РФ).
Часть 1 статьи 39 Конституции Российской Федерации в соответствии с целями социального государства, закрепленными в статье 7, гарантирует каждому социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом.
Пункт "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации устанавливает, что вопросы социальной поддержки населения отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Подпунктом "б" пункта 1 Указа Президента РФ в„– 431 для многодетных семей предусмотрено предоставление скидки в размере не ниже 30% установленной платы за пользование отоплением, водой, канализацией, газом и электроэнергией, а для семей, проживающих в домах, не имеющих центрального отопления, от стоимости топлива, приобретаемого в пределах норм, установленных для продажи населению на данной территории.
В пункте 3 данного Указа министерству совместно с Министерством социальной защиты населения Российской Федерации поручено разработать порядок и условия возмещения расходов на осуществление предусмотренных мер социальной защиты.
В соответствии с пунктом 1 статьи 85 БК РФ расходные обязательства субъекта Российской Федерации возникают в результате принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, а также заключения субъектом Российской Федерации (от имени субъекта Российской Федерации) договоров (соглашений) при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам совместного ведения, указанных в пунктах 2 и 5 статьи 26.3 Федерального закона в„– 184-ФЗ.
Расходные обязательства субъекта Российской Федерации, указанные в абзацах втором - пятом пункта 1 настоящей статьи, устанавливаются органами государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации.
Согласно подпункту 24 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона в„– 184-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится, в частности, решение вопросов социальной поддержки семей, имеющих детей (в том числе многодетных семей).
Осуществление указанных полномочий может дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, в том числе в соответствии с федеральными целевыми программами, но исключительно в порядке и в случаях, предусмотренных федеральными законами.
Таким образом, вопросы социальной защищенности многодетных семей относятся к предмету ведения субъекта Федерации (в настоящем споре таким субъектом является Алтайский край).
Для реализации нового порядка предоставления льгот в Федеральный закон в„– 184-ФЗ включена статья 26.3.1 "Участие органов государственной власти субъектов Российской Федерации в осуществлении полномочий по предметам ведения Российской Федерации, а также полномочий по предметам совместного ведения" и внесены изменения в статью 26.3 "Принципы финансового обеспечения осуществления органами государственной власти субъекта Российской Федерации полномочий по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации".
В соответствии с пунктом 1 статьи 26.3 данного Федерального закона полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, установленным Конституцией Российской Федерации, указанные в пункте 2 названной статьи, осуществляются данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета). Осуществление указанных полномочий может в порядке и случаях, установленных федеральными законами, дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, в том числе в соответствии с федеральными целевыми программами. Особенности финансового обеспечения указанных полномочий за счет средств бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации устанавливаются федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования.
В пункте 19 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 в„– 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" разъяснено, что при определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам необходимо иметь в виду положения статей 84, 85 БК РФ (в редакции, действующей после 01.01.2005), статьи 26.3 Федерального закона в„– 184-ФЗ, разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий. Ответчиком по указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот.
Таким образом, вывод судов о том, что спорные расходы относятся к расходным обязательствам Российской Федерации, обязанность Российской Федерации по их возмещению обусловлена самим фактом предоставления таких льгот на федеральном уровне, сделан без учета норм действующего законодательства.
Отнесение судами этих расходов к расходным обязательствам Российской Федерации противоречит статье 84 БК РФ, в которой содержится перечень оснований возникновения расходных обязательств Российской Федерации.
Толкование положений статьи 26.3.1 Федерального закона в„– 184-ФЗ дано Верховным Судом Российской Федерации в определениях от 30.11.2015 и от 11.12.2015, согласно которым в соответствии с пунктом "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы социальной поддержки населения отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
В силу абзаца 2 пункта 1 статьи 84 БК РФ полномочия Российской Федерации по предметам совместного ведения, не отнесенные в соответствии с Федеральным законом в„– 184-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации, финансируются за счет средств бюджета Российской Федерации.
Полномочия по предметам совместного ведения, отнесенные в соответствии с Федеральным законом в„– 184-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации, финансируются за счет средств субъектов Российской Федерации.
На основании изложенного выплата пособий на оплату коммунальных услуг относящимся к федеральному регистру льготникам признается расходным обязательством субъекта Российской Федерации.
Поскольку доказательств обращения истца к субъекту Российской Федерации - Алтайскому краю - материалы дела не содержат, то следует признать, что оснований для удовлетворения иска не имелось, в связи с чем суд кассационной инстанции на основании пункта 2 части 1 статьи 287 АПК РФ принимает новый судебный акт об отказе в удовлетворении иска ОАО "Алтайкрайэнерго" к Минфину России о взыскании 979 951, 29 рубля.
Руководствуясь пунктом 2 части 1 статьи 287, частью 1 статьи 288, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Западно-Сибирского округа

постановил:

решение Арбитражного суда Алтайского края от 29.10.2015 и постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 25.12.2015 по делу в„– А03-11370/2015 отменить.
Принять новый судебный акт.
В удовлетворении иска открытого акционерного общества "Алтайкрайэнерго" к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации отказать.
Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий
С.Н.ТАМАШАКИН

Судьи
Н.В.ОРЛОВА
В.В.СИРИНА


------------------------------------------------------------------