АРБИТРАЖНЫЙ СУД ЗАПАДНО-СИБИРСКОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 24 марта 2016 г. по делу в„– А46-8612/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 17 марта 2016 года
Постановление изготовлено в полном объеме 24 марта 2016 года
Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в составе:
председательствующего Бушмелевой Л.В.
судей Сириной В.В.
Тихомирова В.В.
при ведении протокола судебного заседания с использованием средств видеоконференц-связи помощником судьи Володиной Ю.В. рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу администрации города Омска на постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 09.12.2015 (судьи Веревкин А.В., Глухих А.Н., Зиновьева Т.А.) по делу в„– А46-8612/2015
по заявлению администрации города Омска (644099, г. Омск, ул. Гагарина, д. 34, ИНН 5503047244, ОГРН 1025500757259)
к Министерству финансов Российской Федерации (109097, г. Москва, ул. Ильинка, д. 9, ИНН 7710168360, ОГРН 1037739085636)
о взыскании 1 570 925 руб.
Другие лица, участвующие в деле: Управление Федерального казначейства по Омской области (644099, г. Омск, ул. Красногвардейская, 9, ОГРН 1025500741530, ИНН 5503029414), Министерство строительства и жилищно-коммунального комплекса Омской области (644099, г. Омск, ул. Некрасова, 6, ОГРН 1045504010925, ИНН 5503080121), Министерство финансов Омской области (644043, г. Омск, ул. Орджоникидзе, 5, ОГРН 1045504005414, ИНН 5503078620).
Путем использования систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Омской области (судья Краецкая Е.Б.) в заседании участвовали представители:
администрации города Омска - Гончарова Е.Ю. на основании доверенности от 26.01.2016 в„– 03-277;
Министерства финансов Российской Федерации в лице Управления Федерального казначейства по Омской области - Бабаев И.Н. на основании доверенности от 18.01.2016.
Суд

установил:

Администрация города Омска (далее - администрация) обратилась в Арбитражный суд Омской области с иском к Министерству финансов Российской Федерации (далее - Минфин России) о взыскании 1 570 925 руб. убытков, в связи с предоставлением жилья для участкового уполномоченного милиции.
Определением от 18.08.2015 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Управление Министерства внутренних дел Российской Федерации по Омской области, Министерство строительства и жилищно-коммунального комплекса Омской области, Омскую область в лице Министерства финансов Омской области.
Решением Арбитражного суда Омской области от 25.09.2015 (судья Баландин В.А.) исковые требования удовлетворены: с Российской Федерации в лице Минфина России за счет казны Российской Федерации в пользу администрации взыскано 1 570 925 руб. убытков.
Восьмой арбитражный апелляционный суд постановлением от 09.12.2015 отменил решение суда первой инстанции, отказал администрации в удовлетворении заявленных требований.
В кассационной жалобе администрация, ссылаясь не неправильное применение судом апелляционной инстанции норм материального права, несоответствие выводов суда апелляционной инстанции фактическим обстоятельствам дела, просит отменить постановление суда апелляционной инстанции.
По утверждению подателя кассационной жалобы, не соответствует положениям статей 135 - 138 Бюджетного кодекса РФ вывод суда апелляционной инстанции о том, что обеспечение жилыми помещениями участковых уполномоченных полиции является государственным полномочием, переданным органам местного самоуправления.
Полученный через систему "Мой арбитр" отзыв Минфина России не принимается во внимание судом кассационной инстанции в связи с отсутствием доказательств его направления или вручения участвующим в деле лицам в соответствии со статьей 279 Арбитражного процессуального кодекса РФ.
В судебном заседании представитель администрации поддержала доводы и требования, изложенные в кассационной жалобе, а представитель Минфина России высказался против удовлетворения кассационной жалобы, просил постановление суда апелляционной инстанции оставить без изменения.
Проверив в порядке статей 284, 286 Арбитражного процессуального кодекса РФ правильность применения судами норм права, соответствие выводов судов обстоятельствам дела, суд кассационной инстанции считает принятое по делу постановление суда апелляционной инстанции подлежащим оставлению без изменения.
Из материалов дела следует, что на основании протокола, утвержденного 14.06.2008 заместителем начальника УВД по Омской области, старшему участковому уполномоченному Кожанову М.Ю. была выделена квартира в„– 44 в доме в„– 66 по ул. Иркутская в г. Омске.
Указанная квартира на основании заключенного договора купли-продажи от 28.07.2009 в„– 143-09 по акту приема-передачи от 28.07.2009 была передана Кожанову М.Ю. в собственность.
По материалам дела судами установлено, что решением Куйбышевского районного суда города Омска от 17.02.2015 по делу в„– 2-406/2015 признано недействительным постановление администрация города Омска от 18.06.2009 в„– 434-п о включении квартиры в„– 44 в доме 66 по ул. Иркутская в г. Омске в муниципальный жилищный фонд коммерческого использования г. Омска, также признан недействительным договор купли-продажи от 28.07.2009 в„– 143-09 данного жилого помещения.
При этом указанным решением Куйбышевского районного суда за Кожановым М.Ю., Кожановой Г.А., Кожановой А.М. признано право пользования спорной квартирой на условиях социального найма; за Кожановой Г.А. и Кожановой А.М. признано право общей долевой собственности на данную квартиру общей площадью 36,5 кв. м.
Решением Куйбышевского районного суда от 17.02.2015 установлено, что на момент предоставления квартиры в„– 44 муниципального жилищного фонда, Кожанов М.Ю. проходил службу в органах внутренних дел в должности участкового уполномоченного милиции.
Исходя из стоимости 1 кв. м на вторичном рынке жилья в 1 квартале 2015 года в Омской области в размере 43 039,06 руб., администрация произвела расчет убытков, в виде стоимости вновь приобретаемого жилья (взамен выбывшего из состава муниципального жилищного фонда) для исполнения собственных обязательств и пополнения муниципального жилищного фонда.
По расчету администрации сумма убытков составила 1 570 925 руб.
Указывая на то, что расходы, связанные с предоставлением участковому уполномоченному Кожанову М.Ю. квартиры, подлежат возмещению за счет средств федерального бюджета, администрация обратилась в арбитражный суд с настоящим иском.
Удовлетворяя исковые требования, суд первой инстанции исходил из положений статьи 30 Закона о милиции, разъяснений Конституционного Суда РФ, изложенных в определении от 15.02.2005 в„– 58-О, придя к выводу о наличии на стороне Российской Федерации обязанности компенсировать администрации дополнительные расходы, возникшие при предоставлении сотруднику органов внутренних дел жилого помещения по договору социального найма.
Отменяя решение суда первой инстанции об удовлетворении заявленных администрацией требований, суд апелляционной инстанции указал на отсутствие доказательств, свидетельствующих о противоправности действий (бездействия) Российской Федерации и наличии причинной связи между действиями (бездействием) Российской Федерации и предъявленными администрацией убытками.
Суд кассационной инстанции считает возможным согласиться с выводами суда апелляционной инстанции, исходя из следующего.
Согласно материалам дела право пользования спорной квартирой на условиях договора социального найма Кожановым М.Ю. и членам его семьи признано решением Куйбышевского районного суда города Омска от 17.02.2015 по делу в„– 2-406/2015.
В соответствии с пунктом 1 статьи 49 Жилищного кодекса РФ по договору социального найма предоставляется жилое помещение государственного или муниципального жилищного фонда.
Согласно пункту 2 статьи 49 Жилищного кодекса РФ, жилые помещения муниципального жилищного фонда по договорам социального найма предоставляются в установленном настоящим Кодексом порядке малоимущим гражданам.
В силу пункта 3 статьи 49 Жилищного кодекса РФ, жилые помещения жилищного фонда Российской Федерации или жилищного фонда субъекта Российской Федерации по договорам социального найма предоставляются иным определенным федеральным законом, Указом Президента РФ или законом субъекта Российской Федерации категориям граждан, признанных по установленным настоящим Кодексом и (или) федеральным законом, Указом Президента РФ или законом субъекта Российской Федерации основаниям нуждающимися в жилых помещениях.
Категориям граждан, указанным в пункте 3 статьи 49 Жилищного кодекса РФ, могут предоставляться по договорам социального найма жилые помещения муниципального жилищного фонда органами местного самоуправления в случае наделения данных органов в установленном законодательством порядке государственными полномочиями на обеспечение указанных категорий граждан жилыми помещениями.
Жилые помещения муниципального жилищного фонда по договорам социального найма предоставляются указанным категориям граждан в установленном Жилищным кодексом РФ порядке, если иной порядок не предусмотрен федеральным законом, Указом Президента РФ или законом субъекта Российской Федерации (часть 4 статьи 49 Жилищного кодекса РФ).
Возможность предоставления жилого помещения из состава муниципального жилищного фонда участковым уполномоченным полиции при отсутствии в муниципальном образовании специализированного жилищного фонда РФ предусмотрена частью 2 статьи 9 Федерального закона от 19.07.2011 в„– 247-ФЗ "О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".
Указанный Федеральный закон вступил в силу с 01.01.2012 и действовал на момент возникновения у Кожанова М.Ю. прав нанимателя по договору социального найма.
Согласно пункту 9.2 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 в„– 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (введен Федеральным законом от 19.07.2011 в„– 247-ФЗ "О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации") до 01.01.2017 предоставление сотруднику, замещающему должность участкового уполномоченного полиции, и членам его семьи жилого помещения на период выполнения обязанностей по указанной должности отнесено к вопросам местного значения.
Таким образом, на момент признания Куйбышевским районным судом права пользования Кожановым М.Ю. спорной квартирой на условиях социального найма предоставление жилого помещения из муниципального жилищного фонда участковым уполномоченным полиции относилось к вопросам местного значения.
Конституция Российской Федерации, закрепляя в статье 40 право каждого на жилище и предполагая, что в условиях рыночной экономики граждане обеспечивают его реализацию в основном самостоятельно с использованием для этого различных допускаемых законом способов, одновременно возлагает на органы государственной власти обязанность по созданию условий для осуществления данного права (часть 2); при этом малоимущим, иным, указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами (часть 3).
В соответствии с пунктом "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы социальной поддержки населения отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Конституционный Суд РФ в определении от 17.12.2009 в„– 1563-О-О указал, что в силу статей 12, 130 (часть 1) и 132 (часть 1) Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление; местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью; органы местного самоуправления, в частности, самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет.
Положениями Федерального закона от 06.10.2003 в„– 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (статьи 14, 50), а также положениями Жилищного кодекса РФ (статьи 14, 19) предусмотрено осуществление органами местного самоуправления полномочий по учету граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, предоставление таким гражданам в установленном порядке жилых помещений по договорам социального найма из муниципального жилищного фонда.
В целях реализации органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения федеральный законодатель предусмотрел, в частности, предоставление межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации в форме дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов), что следует из положений статей 135 - 138 Бюджетного кодекса РФ, пункта 5 части 1 статьи 55, статей 60 и 61 Федерального закона от 06.10.2003 в„– 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
В соответствии с частью 2 статьи 18 Федерального закона от 06.10.2003 в„– 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов (за исключением субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации). В случаях и порядке, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, указанные обязательства могут дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета, федеральных государственных внебюджетных фондов и бюджетов субъектов Российской Федерации.
Во взаимосвязи с разъяснениями, изложенными в определении Конституционного Суда РФ от 17.12.2009 в„– 1563-О-О, положения части 2 статьи 18 Федерального закона от 06.10.2003 в„– 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" о дополнительном финансировании мероприятий по реализации полномочий по решению вопросов местного значения за счет средств федерального бюджета, федеральных государственных внебюджетных фондов и бюджетов субъектов Российской Федерации предполагают получение органами местного самоуправления межбюджетных трансфертов в форме дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности в случаях и в порядке, установленных федеральным законом или законом субъекта РФ.
Из примененных в настоящем случае по аналогии разъяснений, содержащихся в пункте 19 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 22.06.2006 в„– 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации", следует, что при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам необходимо иметь в виду положения статей 84, 85 Бюджетного кодекса РФ (в редакции, действующей после 01.01.2005), статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий.
Исходя из определений Конституционного Суда РФ от 08.07.2004 в„– 303-О, от 15.02.2005 в„– 58-О, от 17.10.2006 в„– 485-О, обязанность органов местного самоуправления по обеспечению жильем работников расположенных на территории муниципального образования органов милиции не может рассматриваться как отдельное государственное полномочие и имеет как общегосударственное, так и местное значение; содержание муниципального жилищного фонда в силу закона относится к вопросам местного значения, а вопросы обеспечения жильем указанной категории граждан подлежат совместному разрешению федеральными органами государственной власти и органами местного самоуправления; возникающие при этом расходы подлежат компенсации из федерального бюджета.
Как указано Конституционным Судом РФ в принятых постановлениях от 17.06.2004 в„– 12-П и от 15.05.2006 в„– 5-П, недостаточность собственных доходных источников на уровне субъектов Российской Федерации или муниципальных образований обеспечивается посредством оказания финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в целях надлежащего исполнения ими установленных федеральным законодательством расходных обязательств.
В пункте 2.2 постановления Конституционного Суда РФ от 17.06.2004 в„– 12-П разъяснено, что конституционные предписания об отнесении к ведению Российской Федерации финансового регулирования и о самостоятельности субъектов Российской Федерации и местного самоуправления в пределах предоставленных им финансовых полномочий получили конкретизацию в федеральном, в том числе бюджетном, законодательстве.
Согласно статье 6 Бюджетного кодекса РФ бюджет представляет собой форму образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления, что предопределяет публично-правовую природу отношений, связанных с формированием и исполнением бюджетов, а также характер правового регулирования, особенности разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в финансово-бюджетной сфере.
Исходя из приведенных разъяснений, выравнивание недостаточности бюджетной обеспеченности на реализацию органами местного самоуправления своих расходных обязательств по вопросам местного значения (в том числе, обеспечение жильем участковым уполномоченных полиции) за счет средств федерального бюджета осуществляется посредством механизма финансирования через систему межбюджетных трансфертов.
В соответствии со статьями 129, 132 Бюджетного кодекса РФ межбюджетные трансферты из федерального бюджета предоставляются, в частности, в форме субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения.
Отнесение на Российскую Федерацию убытков возможно лишь при неисполнении федеральных законов и (или) нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ, предусматривающих предоставление из федерального бюджета межбюджетных трансфертов в соответствующих формах (абз. 5 части 1 статьи 84 Бюджетного кодекса РФ).
В соответствии со статьей 15 Гражданского кодекса РФ лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере.
Под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).
Статья 16 Гражданского кодекса РФ устанавливает, что убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием.
В силу положений статей 1064 и 1069 Гражданского кодекса РФ вред, причиненный личности или имуществу гражданина, а также вред, причиненный имуществу юридического лица, подлежит возмещению в полном объеме лицом, причинившим вред. Вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.
Согласно статье 1071 Гражданского кодекса РФ, в случаях, когда в соответствии с настоящим Кодексом или другими законами причиненный вред подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования, от имени казны выступают соответствующие финансовые органы, если в соответствии с пунктом 3 статьи 125 настоящего Кодекса эта обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина.
Возмещение убытков является мерой гражданско-правовой ответственности, поэтому лицо, требующее их возмещения, в силу статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса РФ должно доказать факт нарушения своего права противоправными действиями (бездействием) ответчика, наличие и размер понесенных убытков, причинную связь между нарушением права и возникшими убытками.
При этом для взыскания убытков лицо, требующее возмещение причиненных ему убытков, должно доказать совокупность всех условий. Отсутствие хотя бы одного из условий ответственности влечет отказ в удовлетворении иска.
В рассматриваемом случае администрация не доказала, что предоставление жилого помещения участковому уполномоченному повлекло для нее убытки.
Из содержания искового заявления не усматривается, в чем заключается вина Российской Федерации в причинении администрации убытков в предъявленной сумме; какие обязательства или действия не исполнены Российской Федерацией.
На основании изложенных обстоятельств суд апелляционной инстанции правомерно отказал в удовлетворении заявленного требования о взыскании убытков.
Доводы кассационной жалобы не опровергают правомерность выводов суда апелляционной инстанции об отказе в удовлетворении иска, основаны на иной оценке доказательств и на ином толковании норм права, что не может свидетельствовать о незаконности обжалуемого по делу судебного акта.
В силу положений статьи 286, части 2 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса РФ суд кассационной инстанции не вправе устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены либо были отвергнуты судами при разрешении спора.
По результатам рассмотрения кассационной жалобы судом кассационной инстанции не выявлено оснований, предусмотренных статьей 288 Арбитражного процессуального кодекса РФ для отмены или изменения постановления суда апелляционной инстанции.
Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Западно-Сибирского округа

постановил:

постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 09.12.2015 по делу в„– А46-8612/2015 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.
Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий
Л.В.БУШМЕЛЕВА

Судьи
В.В.СИРИНА
В.В.ТИХОМИРОВ


------------------------------------------------------------------